Pa: la missione impossibile del taglio immediato

Il Governo vuole ottenere 2,1 miliardi da tagli immediati ai contratti per l’acquisto di beni e servizi stipulati dalla pubblica amministrazione. Benché non nuova, l’idea di creare un sistema di prezzi di riferimento può essere valida per avere risparmi futuri. Ma non è realizzabile subito.

STRADA GIUSTA, MA PER IL FUTURO

Il risparmio di 2,1 miliardi nel 2014 che si dovrebbe ottenere dal taglio ai costi dei contratti per acquisire beni e servizi da parte delle pubbliche amministrazioni rappresenta uno dei punti più critici del decreto legge sulla spending review, meglio noto come “decreto degli 80 euro”.
Il Governo ha indicato una strada in linea di principio corretta: creare un sistema di prezzi “standard”, basato su due strumenti.
Il primo strumento è rappresentato dalle “centrali di committenza”, cioè soggetti come Consip che svolgano le gare al posto delle amministrazioni appaltanti, in modo da stipulare contratti generali con gli appaltatori, ai quali le amministrazioni possano aderire mediante convenzioni. In questo modo, si ottiene il beneficio di un prezziario unico su vasta scala territoriale (che può anche essere regionale, ove operino le centrali di committenza regionali) e un sistema di prezzi di riferimento.
Il secondo strumento è quello della creazione di “prezzi di riferimento”, frutto dell’attività dei soggetti “aggregatori” (sostanzialmente le centrali di committenza autorizzate dall’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici), i quali fissano i criteri per indicare i prezzi sopra i quali non sarà possibile andare, per beni e categorie di servizi specifici.
È un sistema complesso, ma utile per indurre le amministrazioni a contrattare su basi certe e conoscibili, evitando le bande di oscillazione elevatissime che oggi si ritrovano nei prezzi unitari delle prestazioni contrattuali.

COME TAGLIARE I CONTRATTI DEL 5 PER CENTO

Il problema deriva dalla circostanza che occorre tempo per giungere al risultato di una standardizzazione dei prezzi che consenta di ridurre i costi e il sistema delineato vale, ovviamente, per il futuro. (1) Mentre, il Governo vuole arrivare subito a un taglio della spesa di 2,1 miliardi.
Per ottenerlo, si punta a una riduzione del 5 per cento degli importi dei contratti già in essere. Il decreto “autorizza” infatti le amministrazioni a inviare agli appaltatori una comunicazione per avvalersi di questa facoltà. Che peraltro farebbe scattare, entro i successivi trenta giorni, il diritto degli appaltatori di recedere dai contratti, aprendo vuoti gestionali. Certo, per conseguire risparmi immediati, l’unica strada possibile appare quella della riduzione degli importi contrattuali. Ma l’impronta dirigista o, comunque, poco rispettosa dell’autonomia contrattuale, dei principi di buona fede e correttezza e della continuità gestionale, appare evidente.
Il decreto suggerisce di colmare i possibili vuoti gestionali derivanti da eventuali recessi dei contraenti privati, con l’adesione alle convenzioni Consip. Non tiene conto però del fatto che ancora oggi le convenzioni riguardano poche categorie di beni e quasi nessuna di servizi.
L’altra alternativa suggerita è utilizzare procedure negoziate (una volta si chiamavano trattative private), nelle more dell’indizione delle nuove gare d’appalto. Insomma, si metterebbe in moto un oceanico meccanismo di ricorso ad affidamenti sostanzialmente diretti, approfondendo il vizio di fondo che tutti gli studi in merito alla contrattualistica pubblica confermano: l’utilizzo eccessivo delle procedure negoziate da parte delle pubbliche amministrazioni.
La strada proposta dal Governo presenta anche altri inconvenienti. Sembra suggerire un taglio “trasversale” del 5 per cento per tutti i contratti di beni e servizi. E dunque c’è da chiedersi se, per esempio, debba coinvolgere anche gli appalti dei servizi sociali, nessuna tipologia dei quali è presente nelle convenzioni della Consip, e che certo non dovrebbero essere esposti al rischio di brusche interruzioni.
Vi sono, poi, alcune categorie di appalti già orientati verso i prezzi standard. Moltissime Regioni, per esempio, hanno adottato costi standard per i servizi di formazione e accompagnamento al lavoro. Come potrebbe essere giustificabile la riduzione del 5 per cento di un prezzo fissato come standard da un’autorità pubblica?
E si deve anche tenere conto della norma recentemente reintrodotta che impedisce di incidere sul costo del lavoro. È evidente che una riduzione dei prezzi del 5 per cento potrebbe, per alcune tipologie di servizi ad altissima incidenza di manodopera (si pensi agli appalti di pulizie), rischia di erodere proprio la parte dei prezzi unitari intoccabile, perché posta a salvaguardare il trattamento salariale dei dipendenti dell’appaltatore.
Il sistema escogitato dal decreto può essere valido per il futuro, a patto che dopo decenni si riesca davvero a determinare i prezzi standard e, soprattutto, si riesca a introdurre i controlli esterni preventivi sugli atti di gara (quelli attribuiti dal decreto all’Authority sui contratti appaiono inidonei).
La capacità di incidere immediatamente sulla spesa, riducendola fin da ora di 2,1 miliardi appare, invece, molto difficile da realizzare.

(1) L’idea dei prezzi di riferimento non è affatto nuova. Era già stata prevista dall’articolo 6, comma 2, della legge 537/1993 (e sono passati ventuno anni): “Il ministero del Tesoro – Provveditorato generale dello Stato e le altre pubbliche amministrazioni che abitualmente provvedono all’esecuzione dei contratti per l’acquisto di beni e servizi redigono e tengono aggiornati elenchi dei prezzi pagati. I dati relativi sono trasmessi al ministero del Bilancio e della programmazione economica che, avvalendosi dell’Istituto di studi per la programmazione economica (Ispe), degli altri istituti facenti parte del sistema statistico nazionale e del centro di elaborazione dati presso l’Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione, provvede alla comparazione dei prezzi pagati dalle pubbliche amministrazioni e alla pubblicazione trimestrale dei prezzi di riferimento con particolare riguardo alla fornitura di grandi quantità di beni e servizi. Con regolamento da emanare entro 40 giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, i ministri del Bilancio e della programmazione economica, del Tesoro e per la funzione pubblica stabiliscono responsabilità, tempi, obblighi, criteri e procedure per la rilevazione e la comparazione dei prezzi”. Anche l’idea dell’aggregazione delle amministrazioni non è per nulla originale. Era stata prevista sempre dalla stessa legge e dal medesimo articolo 6, ma al comma 10: “Gli enti di cui alla legge 8-6-1990, n. 142 (si tratta degli enti locali, nda), e successive modificazioni, ai sensi dell’art. 24 della legge stessa, nonché altri enti pubblici appartenenti a categorie omogenee, ai sensi dell’art. 15 della legge 7-8-1990, n. 241, possono costituire uffici unici per l’espletamento delle procedure di acquisto di beni e servizi allo scopo di ottenere condizioni contrattuali più favorevoli e una economia procedimentale”.