Dove investire nella formazione del paese *

La “buona scuola” del Governo Renzi prevede a regime investimenti massicci. Ma dove è meglio indirizzare le risorse? Sui primi gradi di istruzione o sul livello universitario? I dati sembrano suggerire che il divario più consistente da colmare con i paesi europei è nella formazione terziaria. 

TRE MILIARDI PER L’ISTRUZIONE
La proposta di riforma del Governo Renzi su “la buona scuola” rappresenta finalmente un chiaro segnale di inversione nell’atteggiamento governativo in questo campo. Dopo la stagione dei tagli lineari introdotta dal ministro dell’Economia Tremonti con l’avallo del ministro dell’Istruzione Gelmini (i cui effetti si dispiegano ancora quest’ultimo anno) viene annunciata l’intenzione di tornare a investire in istruzione. Si tratta di un investimento massiccio, che a regime dal 2016 richiede più di 3 miliardi di spesa (a fronte di economie richieste al Miur già dal 2014 di 600 milioni di euro). Lasciando ad altri articoli la discussione delle modalità di spesa (tra cui il nodo: più insegnanti o insegnanti meglio retribuiti), in questo articolo vogliamo mettere in discussione l’opportunità di investire nuove risorse nella scuola dell’infanzia, primaria e secondaria in Italia, piuttosto che aumentare la spesa per l’università .
LA SPESA DALLE MATERNE ALL’UNIVERSITÀ
È stato documentato come l’Italia si sia caratterizzata per essere un paese con una spesa relativamente elevata nei segmenti iniziali dell’istruzione, comparativamente ad altri paesi europei. Tuttavia, questa percezione deve essere aggiornata alla luce dei dati più recenti. In tabella 1 notiamo come il nostro paese superi (o sia in linea con) ancora le medie di spesa in area Oecd o Europa a 21 solo per i segmenti della scuola dell’infanzia e primaria, arretrando gradualmente a livello secondario e rimanendo distanziato in modo netto a livello terziario.
Tabella 1 – Spesa annuale per studente per dato livello di istruzione (2011) – Dollari Usa a parità di potere d’acquisto, corrispondenti a studenti full-time
L’orientamento “sbilanciato” della spesa in istruzione è almeno in parte giustificato dal fatto che il nostro paese ha dovuto recuperare negli ultimi decenni del secolo scorso un divario di scolarità rispetto alle medie europee, necessità che spinse i Governi di allora a investire consistenti risorse nei segmenti dell’istruzione dell’obbligo, fino ad arrivare a introdurre lo schema di due insegnanti per classe in presenza del tempo pieno. La numerosità degli insegnanti faceva premio sui loro livelli retributivi (tra i più bassi dell’Europa), ma l’effetto complessivo era un gonfiamento della spesa, di cui si ravvisano ancora gli effetti di trascinamento. Se a questo si aggiunge il fatto che circa un insegnante su sette è di sostegno, si comprende come sia possibile combinare costi complessivi elevati e bassi livelli retributivi. Nel corso dell’ultimo decennio la situazione si è parzialmente modificata per effetto dei tagli introdotti dai Governi di centro-destra. Se si osserva la figura 1, si nota come la spesa complessiva in istruzione (sia pubblica che privata, rapportata al prodotto interno lordo a prezzi correnti) dell’Italia sia calata relativamente agli altri paesi europei sia a livello dell’obbligo sia a livello universitario. Tuttavia, il divario è molto più consistente nel secondo caso che non nel primo: nel 2011 (ultimo dato comparabile disponibile) l’Italia spendeva il 3,1 per cento del Pil in istruzione primaria e secondaria, contro una media europea (a 21 paesi) del 3,6 per cento, mentre le corrispondenti cifre per il livello terziario (che in Italia è rappresentato quasi esclusivamente dal segmento universitario) erano pari rispettivamente a 1 per cento e 1,4 per cento. Per entrambi, il divario con l’Europa si è allargato di circa 5 punti percentuali, ma il dato è palesemente peggiore nel caso del livello universitario (dove raggiunge quasi il 30 per cento) rispetto al livello dell’obbligo (dove il divario è dimezzato, essendo pari al 14 per cento). La dinamica temporale a partire dal 2008 segnala una riduzione nei livelli di spesa di circa 3 punti percentuali all’anno, che viene accentuata dalla dinamica della produzione in calo sia nel 2009 che nel 2011, a fronte di una leggera crescita della spesa di 1-2 punti percentuali a livello europeo. Solo nell’ultimo anno sembrerebbe segnalarsi una inversione di tendenza, tuttavia a saldi complessivi ancora calanti.
Figura 1

Fonte: Education at a Glance 2014 – Tabella B.2.2 
LE SCELTE DELLE FAMIGLIE
Tutto ciò potrebbe non destare preoccupazione se si tenesse conto che anche la partecipazione scolastica italiana è inferiore a quella europea. Tuttavia, qui la dinamica delle scelte delle famiglie va in chiara controtendenza. La figura 2 è costruita in modo del tutto analogo alla figura 1, mettendo in relazione i tassi di partecipazione scolastica italiani con quelli medi dell’area europea. Nel 2012 (ultimo dato disponibile), la quota di 15-19enni iscritti a scuola in Italia era pari all’81 per cento, contro una media europea del 87 per cento, mentre gli stessi valori scendono rispettivamente al 21 per cento e 29 per cento quando si consideri l’istruzione a livello universitario. Osservando figura 2 e confrontandone i trend con figura 1 ci si accorge che la spesa in istruzione è calata in anni in cui la domanda stava crescendo (per come approssimabile dall’andamento dei tassi di partecipazione scolastica, calcolati dividendo il numero degli iscritti con la popolazione di riferimento). L’associazione tra calo della spesa e iscrizione scolastica o universitaria è sorprendente, in particolare nel caso del secondo. Le iscrizioni universitarie, che avevano seguito un trend decennale crescente e che si erano accelerate con la piena entrata in vigore della riforma del 3+2 nel 2005, rallentano fino all’inversione di tendenza nel 2008. Le iscrizioni cessano di crescere anche a livello di scuola secondaria a partire dal 2010, dopo aver raggiunto il picco (relativamente agli altri paesi europei) nel 2008. Osserviamo quindi un andamento divergente tra atteggiamento della politica e scelte della collettività: nel momento in cui cresce la domanda di formazione, perché i giovani capiscono che la concorrenza sul mercato del lavoro si gioca anche sulla base delle credenziali educative possedute, la politica riduce l’investimento di risorse pubbliche sullo stesso terreno. In linea di principio, questa potrebbe rivelarsi come una politica avveduta, dal momento che il sostegno pubblico si ritira quando vi è una adeguata capacità di finanziamento privato. Ma nel caso italiano non abbiamo alcuna garanzia che l’espansione temporanea (e la successiva riduzione) della domanda di istruzione sia egualmente diffusa tra i diversi ceti sociali. Piuttosto vi è evidenza che, almeno nel caso della riforma del 3+2, essa abbia coinvolto principalmente ceti fino a quel momento socialmente esclusi dalla formazione universitaria. Quegli stessi ceti che di fronte al peggioramento delle prospettive sul mercato del lavoro e alla riduzione dei sussidi pubblici hanno preferito fare un passo indietro.
Figura 2

Fonte: Education at a Glance 2014 – Tabella C.1.2
PIÙ RISORSE PER IL SISTEMA UNIVERSITARIO
Tornando a questo punto alla domanda iniziale sul dove sia più proficuo reindirizzare l’intervento pubblico, i dati presentati sembrano suggerire che il divario più consistente da colmare con i paesi europei risieda chiaramente nella formazione terziaria piuttosto che nella scolarità dell’obbligo. L’investimento aggiuntivo di cui si parla nella proposta sulla “buona scuola” è pari alla metà di quanto attualmente viene destinato come Fondo di finanziamento ordinario per l’intero sistema universitario, e sarebbe quindi in grado di incoraggiare una ripresa delle iscrizioni universitarie ormai in declino da qualche anno. I corsi universitari sono tornati a essere affollati oltre misura, per via del calo degli organici non sostituiti negli ultimi cinque anni (-9294 nel quinquennio 2008-2013, pari a -15 per cento): offrire agli studenti migliori condizioni di studio, oltre che prospettive di ricerca ai migliori dottorandi, può permettere una ripresa dell’offerta formativa senza scivolare negli eccessi che accompagnarono l’avvio della riforma del 3+2. Viceversa la sua destinazione alla formazione primaria, sbilanciata più all’assunzione di insegnanti che alla messa a norma degli edifici, oltre che all’impiego degli stessi insegnanti in settori curriculari non principali (musica, arte, educazione fisica) e al sostegno scolastico (per via della loro appartenenza concorsuale), tutti questi elementi rischiano di dirottare risorse preziose e politicamente molto costose a un miglioramento del sistema scolastico che può essere molto marginale rispetto ai risultati attualmente già conseguiti.
* L’autore fa parte di un gruppo di ricerca di Irvapp-Fbk, istituto di ricerca che si occupa di valutazione delle politiche pubbliche (https://irvapp.fbk.eu/). Fanno parte del gruppo di ricerca Antonio Schizzerotto, Erich Battistin, Daniele Checchi, Carlo Fiorio, Enrico Rettore ed Ugo Trivellato.