Federalismo all’italiana, il risveglio dopo il sogno

La legge e i decreti attuativi hanno deluso chi riponeva aspettative salvifiche nel federalismo fiscale. Anche la meritoria sostituzione della spesa storica con il meccanismo dei costi standard incide solo sul lato della spesa degli enti locali ma non su quello delle loro entrate.
L’estate scorsa ci ha portato l’allarme sul prelievo degli enti locali. (1) È un’occasione per riflettere sul fallimento dell’idea secondo cui il federalismo fiscale sarebbe contraddistinto da una superiorità intrinseca in grado di fare flettere la pressione fiscale e rendere più efficiente la finanza pubblica. L’esperienza si è invece risolta in un incremento del prelievo complessivo senza che il meccanismo del “pago-vedo-voto” (2-3) abbia esplicato effetti virtuosi. In un proprio recente saggio, (4) lo stesso presidente della Copaff riconosce l’esito deludente della legge delega n. 42/2009.
UN’ESPRESSIONE INGANNEVOLE…
È allora doveroso chiedersi cosa non abbia funzionato e perché. Si tratta di una domanda tanto più ragionevole quanto più il debito pubblico mostra una dinamica autonoma che non sembra influenzata dal livello di decentramento dell’ordinamento nazionale e si è addirittura sviluppata in modo sincrono rispetto allo stesso. (5) Quali, quindi, le cause del fallimento del federalismo fiscale all’italiana? Ve ne sono molte ma alcune di esse vale porle in rilievo. In primo luogo v’è un equivoco semantico.
L’espressione “federalismo fiscale” è ingannevole e ha contribuito a caricare di aspettative un’iniziativa differente rispetto al termine impiegato per designarla. Il fulcro è un quid che con il prelievo tributario e con l’assetto federalista dello Stato ha assai poco da condividere. Si tratta, infatti, del superamento del finanziamento degli enti locali basato sul criterio della spesa storica previa sostituzione con il meccanismo dei fabbisogni standard. Un’iniziativa meritoria che, tuttavia, costituisce una misura che incide sulla spesa degli enti locali e non -se non in modo marginale- sulle loro entrate tributarie.
Si tratta, per di più, di un’iniziativa priva di quelle connotazioni epocali che la vulgata ha sempre correlato alla nozione, nonché lontana dalla territorializzazione del prelievo identificato come obiettivo da una certa opinione pubblica.
Di qui, quindi, il primo malinteso. Evocato come il mezzo per evitare che i tributi raccolti sul territorio fossero destinati altrove, il federalismo fiscale era un qualcosa di differente. Un’iniziativa molto pragmatica ma, per questo, assai lontana dalla questione del Nord e, soprattutto, distratta su quello che alcuni si attendevano: la localizzazione del prelievo e l’introduzione di un federalismo competitivo. (6)
…E UN EQUIVOCO STRUTTURALE
Il fallimento, tuttavia, non è solo un problema di comunicazione e di disaffezione mediatica determinata dalla dissociazione fra la sostanza del fenomeno (poco focalizzato sulla materia impositiva) e la sua forma lessicale (che trova il proprio fulcro nell’attributo “fiscale” ha fatto).
Vi è anche un equivoco strutturale. L’assetto determinato dalla l. n. 42/2009 se, da un lato, garantiva un incremento di risorse per i livelli di governo sub-statali, dall’altro, realizzava questo obiettivo in modo incoerente con l’accountability che dovrebbe, invece, rappresentare la cifra del federalismo fiscale. (7)
Si è tracciato, infatti, un assetto basato sui tributi come l’Irap (ossia eterodiretti dallo Stato e, perciò, avvertiti dalla collettività come simil – erariali) e ha privilegiato il ricorso all’istituto delle compartecipazioni a forme di prelievo statale (invisibili al cittadino) preferendolo a un rafforzamento del meccanismo delle addizionali. Si è così creato un sistema geneticamente viziato in cui il nesso fra le decisioni di spesa, da un lato, e il prelievo, dall’altro, non è immediatamente percepibile dai contribuenti allorquando, invece, il nucleo del federalismo fiscale è il budget che è “(…) ottimo se c’è coincidenza tra struttura dell’imposizione, struttura della rappresentanza politica, struttura dell’amministrazione: se il (…) il soggetto tassato vota il soggetto tassatore, se l’oggetto tassato è nella competenza dell’amministratore votato”. (8)
LA DEBOLEZZA DEL SISTEMA
I decreti delegati hanno peggiorato la situazione diluendo viepiù il livello di responsabilità fiscale degli enti locali. L’emergenza spread (causa dell’anticipata applicazione dell’Imu) e le ultime convulsioni politiche (all’origine della disfida ideologica sull’abolizione del tributo sulla prima abitazione) (9) hanno quindi concorso a ferire a morte un sistema già esile.
Una debolezza, peraltro, che rispondeva a una precisa scelta dei soggetti più interessati alla gestione della cosa pubblica locale. Gli enti sub-statali, infatti, sono sovente meno efficienti in termini di gestione complessiva dei tributi ma soprattutto non hanno interesse (se non coartati) ad assolvere compiti accertativi ed esattivi. Non è un caso, quindi, che le proposte più interessanti come quella di istituire tributi locali propri difformi da quelli erariali abbiano trovato scarsa eco nell’esperienza italiana.
Una condanna senza appello? Di certo, il modulo tracciato dalla l. n. 42/2009 ha mostrato criticità che una formula politicamente e mediaticamente accattivante ha tenuto sotto traccia nella fase di elaborazione normativa.
MA IL FEDERALISMO È DAVVERO MEGLIO?
Il punto, tuttavia, è un altro. Ciò che, presumibilmente, è errato è ritenere che la delocalizzazione di prelievo e spesa costituisca un bene in sé. L’esperienza non fornisce alcuna assicurazione in tal senso. Per un verso la decentralizzazione del prelievo rischia di gravare su articolazioni impreparate a gestire funzioni di accertamento e riscossione in modo strutturato. (10) Per altro verso la decentralizzazione della spesa rischia di risolversi in un policentrismo decisionale difficile da controllare e non sempre attento alle esigenze strategiche delle collettività locali.
La conclusione è che, presumibilmente, non esiste alcuna necessaria superiorità del federalismo fiscale rispetto ad altri sistemi contraddistinti da maggiore pervasività delle autorità centrali. Va perciò abbandonato l’approccio ideologico che sin qui ha caricato l’iniziativa di responsabilità insostenibili.  Il futuro è incerto e va affrontato senza nutrire atteggiamenti millenaristici e senza scandalizzarsi per una crescente incidenza del fisco locale che è inevitabile in un sistema che vuole essere federale.
(1) Si veda, a titolo esemplificativo, l’articolo di m. sensini, La carica delle tasse federali. Addizionali più pesanti del 573% in Il Corriere della Sera del 21 luglio 2013. Di pochi giorni precedente l’articolo di  s. padula – g. trovati, Un macigno insopportabile, in  Il Sole 24 Ore  del 16 luglio 2013.
(2) Su tale formula, per tutti, cfr. g. tremonti – g. vitaletti, Il federalismo fiscale, Laterza, Bari, 1994. Gli Autori, infatti, evidenziano che “(…) è nel budget che la rappresentanza e la responsabilità politica trovano il loro punto di massima trasparenza: pago e prendo, voto e vedo. È nel budget che si concentra il principio costituzionale fondamentale no taxation without representation; il controllo politico sul circuito delle origini e degli impieghi delle risorse economiche destinate alla finanza pubblica. Dalle entrate alle uscite, il ciclo elettorale coincide infatti essenzialmente con il ciclo fiscale” (cfr. pag. 62).
(3) Nozione su cui si sofferma anche m. bordignon, C’è un modo per controllare i decisori politici e tutelare i cittadini, in Il Sole 24 Ore del 31 luglio 2013.
(4) Cfr. l. antonini, Federalismo all’italiana, Padova, 2013.
(5) A bene considerare, infatti, la stessa serie storica del debito pubblico evidenziata dai sostenitori del federalismo fiscale (si veda, ad esempio, g. tremonti, Lo Stato criminogeno, Bari, 1997 e, in particolare, pag. 43 e ss.) potrebbe essere intesa più che come la dimostrazione empirica dell’esigenza di accentuare il decentramento come quella del fallimento di approcci decentralizzati. La crescita esponenziale del debito pubblico italiano, infatti, ha avuto inizio all’atto dell’implementazione della riforma regionale degli anni ’70 ed è proseguita inarrestabile in costanza di riforme e/o meccanismi ispirati alla valorizzazione dei livelli di governo locale come, ad esempio, la riforma del titolo V della Costituzione ovvero la progressiva federalizzazione del prelievo. Che l’ultimo ventennio abbia visto una progressiva affermazione del fisco locale è, ad esempio, quanto affermato da. v. visco, Federalismo come migliorare in Il Sole 24 Ore del 14 febbraio 2009, pag. 10 secondo cui “(…) il livello di decentramento fiscale e finanziario che già esiste in Italia è (…) molto consistente e quantitativamente più che adeguato: negli ultimi 10 anni (1995 – 2006), infatti, le entrate tributarie delle amministrazioni locali sono triplicate passando dal 15% del totale delle entrate a oltre il 44%. (…) Ne deriva che non vi è alcun bisogno di realizzare in Italia il federalismo fiscale: esso infatti è stato già realizzato dalle riforme degli anni ’90 ”.
(6) Che, sfrondato dalle implicazioni polemiche di ordine politico, il corpus rappresentato dalla l. n. 42/2009 e dai provvedimenti delegati abbia implicazioni tributarie incomparabilmente inferiori a quelle evocate dall’espressione federalismo fiscale è dimostrato, a mio avviso, dalla stessa analisi condotta da l. antonini Federalismo all’italiana cit., 2013 il quale dedica meno di un 1/3 del proprio saggio all’esame di tematiche fiscali in senso proprio.
(7) Sul carattere essenziale della responsabilità per il funzionamento di un’organizzazione e segnatamente per la gestione finanziaria degli enti locali cfr. m. bordignon, C’è un modo per controllare i decisori politici e tutelare i cittadini, in Il Sole 24 Ore del 31 luglio 2013.
(8) Cfr. g. tremonti – g. vitaletti, op. cit., pag. 63.
(9) Un’iniziativa che contraddice le più elementari istanze di federalismo fiscale perché fa gravare il peso del tributo immobiliare comunale principalmente sui non residenti  in radicale antitesi al menzionato principio del pago – vedo – voto. In tal senso, cfr g. muraro, Come fare un’IMU più equa del 18 marzo 2013 (liberamente accessibile sul sito www.lavoce.info). In tale contributo l’Autore chiarisce come l’abolizione (più o meno integrale) del tributo immobiliare comunale sia destinato a risolversi in una mera illusione finanziaria visto che le risorse finanziarie così mancanti sarebbero inevitabilmente sostituite da forme di imposizione alternativa.
(10) I risultati (quantitativamente trascurabili) della partecipazione degli enti locali all’attività di accertamento erariale lo dimostrano in modo empirico. Né sembra facile ripristinare un modello – ante riforma tributaria degli anni ’70 – in cui  l’azione di accertamento di natura valutativa faceva in larga parte capo ai Comuni.