Le reti tra pubblico e privato

Il tema della preferibilità del pubblico rispetto al privato credo debba essere trattato in modo non ideologico. Almeno qui, evitiamo tenzoni sui massimi sistemi.
Giusto per focalizzare il problema, ricordo che per discuterne gli economisti fanno riferimento a una figura ideale, quella del cosiddetto dittatore benevolente, ovvero di un soggetto (“lo Stato”) che ha tutto il potere (per questo un “dittatore” – termine che in questo contesto non si oppone a quello di democrazia) e che lo usa nel migliore interesse collettivo (quindi, “benevolente”). Sul fatto che tale dittatore benevolente (se fosse talmente potente da avere anche tutte le informazioni rilevanti) sarebbe il modo più efficiente di gestire l’economia, credo tutti gli economisti (anche i più liberisti) sarebbero d’accordo.
Purtroppo, al di là della evidente difficoltà di disporre in un unico “ufficio” di tutte le informazioni rilevanti per il sistema economico, il problema è che nessun governo è del tutto onnipotente o pienamente benevolente. Il fatto che all’interno delle imprese di proprietà pubblica si facciano spazio obiettivi diversi dal benessere sociale è ben noto anche nella letteratura internazionale. Alcuni di questi fini possono essere “nobili”, per quanto impropri, ad esempio lo sviluppo delle aree più arretrate. Altri, certo, lo sono di meno, si pensi al clientelismo. In Italia è stato per molti decenni una prassi generalizzata e con pochi limiti. E ancora oggi paghiamo le politiche scellerate che per anni e anni hanno gonfiato le assunzioni alle Poste o alle Ferrovie.
Ma “il privato” è meglio? I confronti internazionali non danno conforto né a questa tesi né a quella opposta (in tanti paesi il settore pubblico non è gestito per niente male). Temo che la risposta “pratica” non possa che appoggiarsi su quanto ciascuno di noi crede del settore pubblico italiano, ovvero se sia effettivamente riformabile rispetto al passato e gestibile in modo efficiente. Io sono scettico, e molto, ma posso capire che altri la pensino diversamente.
Ricordo la vecchia battuta di Giulio Andreotti, secondo il quale esistono due tipi di pazzi, quelli che si credono Napoleone e quelli che credono di riformare le Ferrovie dello Stato (e temo che qualcosa di simile valga per Alitalia). Al di là delle battute, l’interrogativo sulla possibilità di gestire in modo efficiente il sistema pubblico italiano, con la mentalità della nostra amministrazione, i contratti di lavoro del settore pubblico, la “sensibilità” del mondo politico nazionale alle spinte dei diversi “portatori di interessi” attorno a queste imprese è molto serio. Vorrei che i fautori del ritorno al pubblico ricordassero perché a un certo punto in Italia si è cercato di privatizzare tutto il privatizzabile. Fu una questione di debito pubblico, ma non solo, non dimentichiamolo.
Temo che in Italia il settore pubblico non sarà mai gestito come vorremmo, ma è evidentemente una mia valutazione sulla base dell’esperienza nazionale e della cultura politica del nostro paese, non una verità assoluta. Anche perché a fronte di un dittatore benevolente che non esiste, dovremmo avere un regolatore la cui “benevolenza” (diciamo disinteresse) non è certo assicurata. Il confronto è comunque tra alternative imperfette.

Andando nello specifico, ha senso lamentarsi della inefficienza delle reti private in Italia? Attenzione perché di grandi reti veramente private ce ne sono solo due: telecomunicazioni e autostrade. Il resto fa sempre riferimento o a imprese in massima parte di proprietà pubblica locale (acqua) o a imprese il cui vertice è nominato dal governo italiano (ferrovie, energia elettrica e gas), direttamente o con il concorso della Cassa depositi e prestiti.
E queste reti private funzionano davvero male? Quella di telecomunicazioni non sarà perfetta, ma non può certo dire che sia scadente. Sulla banda larga si può fare di più, questo è sempre vero, ma in generale i confronti con altri paesi avanzati (si vedano ad esempio, i rapporti Ocse) non ci vedono certo perdenti.
Le autostrade? Qui qualche punto dolente c’è, e sono il primo a dirlo. Ma notate che si è fatta una privatizzazione senza autorità di regolazione. Non è facile dire se alcune inefficienze sono dovute alla proprietà privata dell’attuale gestore (prima era meglio? Siamo sicuri?) o non piuttosto alla assenza di un’Autorità di regolazione dei trasporti. Che era prevista nel programma dell’attuale maggioranza e speriamo sia istituita. Dare la colpa al privato temo non sia possibile: in mancanza di controlli pubblici degni di questo nome, il fatto che un monopolista privato non si comporti in linea con gli interessi della collettività non deve certo sorprendere.

Per quanto attiene invece lo sviluppo della concorrenza, rilevano almeno due aspetti, che molti tendono a confondere, ovvero (i) la separazione tra rete e servizi e (ii) la proprietà della rete (pubblica o privata). Conviene analizzarle separatamente.
Il cosiddetto progetto Rovati (in sé discutibile, ma non scandaloso) contiene la proposta di separare la rete dal servizio, al fine di favorire la concorrenza tra chi voglia utilizzare la rete per fornire servizi. Il principio è di facile enunciazione, ma non sempre di facile applicazione. Per fare un esempio, nel gas è facile identificare la rete (i tubi) e separarla dal servizio (l’approvvigionamento del gas, e poi la vendita). Nella telefonia, invece, la rete è “bi-direzionale”, ovvero connette utenti, che acquistano non un bene (come il gas) ma soprattutto il servizio stesso di connessione (a un’altra utenza, a una banca dati, e così via).
Quale è il confine tra “rete” e “servizio”? I servizi offerti dalle imprese di telefonia sono strettamente legati alle infrastrutture, tanto che qualcuno sostiene che la rete “è” il servizio. Anche se questa è probabilmente una visione estrema, tracciare una demarcazione tra infrastruttura e servizio è estremamente delicato, con ampi margini di arbitrarietà. Ma c’è di peggio. Come è ormai riconosciuto anche da appositi comitati Ocse, la separazione della rete – in generale, si pensa a quella locale, il cosiddetto local loop o “ultimo miglio” – può danneggiare l’innovazione.
Immaginiamo infatti di separare oggi la rete dal servizio, secondo criteri che oggi possiamo ritenere ragionevoli, e che quindi separeranno alcune funzioni e infrastrutture, attribuite alla “rete”, e altre “adiacenti” che invece saranno assegnate all’impresa di servizio. Se domani emergesse una possibile innovazione che però richieda di svolgere congiuntamente le due funzioni separate in precedenza, avremmo un problema. In altri termini, il confine tra rete e servizio (oltre a essere arbitrario) si sposta nel tempo in un modo che è difficile prevedere. E ingessare la situazione – separando le due cose – rischia di bloccare future innovazioni. A tutto danno dei consumatori.
Non credo si possa dire in assoluto che la separazione è “bene” o “male”, ma senza dubbio presenta rischi da non sottovalutare in un settore molto innovativo come le telecomunicazioni.
L’ultimo aspetto della proposta è quello della proprietà pubblica della rete (separata). A che serve? A garantire i concorrenti? Ma se la rete è già separata dal servizio, che dubbio abbiamo? Il gestore della rete che non operi nei servizi di telefonia sarà strutturalmente neutrale, la proprietà pubblica che cosa aggiunge?
Potrebbe aggiungere forse qualche garanzia sugli investimenti? La risposta è sì solo se crediamo nel dittatore benevolente. Ma se guardiamo la storia dei programmi di investimento, ad esempio delle Ferrovie dello Stato, la percezione è un po’ diversa. Per decenni non si è investito dove serviva, ma dove era politicamente opportuno, secondo criteri che prescindevano dalle esigenze del sistema di trasporti e risultavano solo funzionali a consolidare il consenso politico. Non dico che debba essere necessariamente, sempre così. Ma non facciamoci illusioni.

Il trattamento differenziale tra le varie utility solleva il problema di come assicurare una qualche omogeneità ai processi di regolazione e di apertura alla concorrenza, per evitare indesiderati (?) processi di redistribuzione, omogeneità che oggi in Italia è un obiettivo lontanissimo. Qui una politica economica riformatrice avrebbe larghi spazi di manovra.
Affermare che la proprietà sia irrilevante, rispetto allo sviluppo delle reti, non esclude che vi possano essere motivi di sicurezza nazionale per tenerla in mani italiane. Ma anche questo aspetto non costituisce un vero problema. Soluzioni compatibili con il diritto comunitario sono infatti possibili: vi sono decisioni della Corte di giustizia che hanno affermato che laddove è in gioco un interesse pubblico è ammissibile un regime di opposizione per il ministero competente che annulli qualsiasi decisione di cessione di “attivi strategici”.
Rimane il problema di come far funzionare la regolazione di modo che la proprietà, pubblica o privata che sia, faccia gli interessi della collettività. Anche qui ci sono ampi spazi per nuove politiche pubbliche o meglio per una nuova strumentazione.
In primo luogo, rispetto a semplici schemi di breve periodo come il price cap, si potrebbe considerare una regolazione maggiormente basata sul tasso di rendimento, in modo da incentivare esplicitamente gli investimenti realizzati. (2) Le recenti misure annunciate dal ministro Di Pietro di subordinare gli incrementi tariffari delle autostrade alla effettiva realizzazione degli investimenti vanno in questa direzione. Inoltre, si potrebbe valorizzare maggiormente lo strumento dell’indirizzo governativo nei confronti dei gestori delle reti.
L’indirizzo governativo è previsto nel settore elettrico e in quello ferroviario anche se non appaiono chiare le modalità attuative di tale potere. La previsione di sanzioni per l’inadempimento agli obblighi di sviluppo, anche qualitativo, della rete potrebbe rafforzare la credibilità di questi poteri di indirizzo. (3) In tal modo si potrebbe anche correggere il supposto orientamento “shortemista” che a volte si paventa soprattutto per le imprese proprietarie di reti che sono quotate. È curioso come sia del tutto assente una discussione sull’efficacia di questi (o altri) strumenti.
Possiamo a questo punto considerare la situazione delle reti un caso di fallimento del mercato (incluso quello dei capitali)? Mi sembra piuttosto un caso di (parziale) fallimento della regolazione e delle politiche pubbliche. Ma può darsi che solo le ipotesi di rinazionalizzazione (o più semplicemente di supplenza dell’investitore pubblico) abbiano l’effetto di risvegliare la sonnolenza dei policy maker in materia regolatoria con passioni autentiche, mai definitivamente sopite. Vi ricordate il dottor Stranamore?

(1) I dati sono presi da L. Prosperetti, “1998, 2003, 2010: Is Europe going fast enough?” dattiloscritto, 2006
(2) Così come accade, a partire dal 2004, per la rete di trasmissione elettrica.
(3) Sul punto si veda più estesamente F. Gobbo, “Reti materiali e immateriali” in Arel, Informazioni, 5/2005.