Secondo l’Eurobarometro l’87 per cento dei cittadini italiani ritiene che la corruzione sia un serio problema. Ma non è semplice misurare il fenomeno. E per questo si ricorre a indici di percezione che, pur con qualche limite, riescono a cogliere i livelli di diffusione della corruzione incontrata dai cittadini nella loro esperienza quotidiana. L’Italia negli ultimi anni ha visto un significativo peggioramento della sua posizione relativa nelle classifiche di questo tipo, a cui non corrisponde un aumento dei processi penali. Insomma, si tratta di crimini impuniti.
Da oltre ventanni in Italia, dallavvio delle inchieste di mani pulite, la questione della persistenza di sacche di corruzione sistemica entra e fuoriesce ciclicamente dal discorso pubblico, di norma in corrispondenza con vicende giudiziarie che attirano lattenzione della pubblica opinione. Fino a oggi le politiche anti-corruzione hanno prodotto risultati insoddisfacenti in termini di rilevanza ed efficacia degli strumenti approntati, peraltro disinnescati da provvedimenti di segno contrario, coi quali sono stati depotenziati i meccanismi di controllo penale. (1) Nel dibattito pubblico è rimasta sottotraccia la stessa questione delleffettiva consistenza e rilevanza della questione-corruzione.
MISURARE LA CORRUZIONE
Simile in questo ai crimini senza vittime, infatti, la corruzione si fonda di regola su un patto di ferro tra corrotti e corruttori, dal quale entrambi ricavano benefici a danno della collettività e che nessuno dei partecipanti ha interesse a denunciare. Le vicende di corruzione sistemica, in particolare, rivelano una rete di accordi sotterranei tra una pluralità di attori pubblici e privati, entro la quale obbligazioni reciproche e impegni assunti sono regolati da vere e proprie norme non scritte, della cui applicazione si fanno carico garanti specializzati, diversi a seconda dei centri di spesa interessati (boss politici, alti burocrati, faccendieri, imprenditori, mafiosi, eccetera). (2) Quanto più la corruzione diventa regola di condotta e prassi tollerata, tanto più tende a rimanere nellombra, non viene svelata, denunciata, esposta al giudizio dellopinione pubblica, perseguita penalmente. Questo fa sì che limpiego delle statistiche giudiziarie, di solito utilizzate per segnalare lallarme connesso a determinati crimini, rivesta una valenza limitata nella quantificazione del fenomeno. Ad esempio, nel corso degli anni Ottanta e fino al 1991, periodo nel quale la corruzione conosceva un considerevole sviluppo sotterraneo, il numero di reati e di persone denunciate restava stazionario, su livelli piuttosto bassi (circa 2-300 casi lanno), decuplicati di lì a poco sullonda di mani pulite, per poi tornare progressivamente ad assestarsi su valori di poco superiori a quelli pre-1992.
In assenza di indicatori affidabili diventa aleatorio comparare realtà diverse, individuare linee di tendenza, elaborare modelli teorici sui fattori che ne facilitano la diffusione, o sugli strumenti più efficaci per contrastarla. Nella ricerca scientifica si è cercato di ovviare a questi vincoli utilizzando quale principale indicatore della diffusione della corruzione nel settore pubblico il Corruption Perception Index (Cpi) di Transparency International, stilato annualmente, nel 2011 costruito attraverso una media di 17 survey (basate su opinioni di esperti) condotte da 13 organizzazioni internazionali. (3) Nel ranking finale un punteggio di 10 corrisponde alla completa trasparenza, 0 alla massima corruzione. Il Cpi mostra da tempo una situazione preoccupante per lItalia, che dopo un progressivo peggioramento nel corso dellultimo decennio registra tra il 2010 e il 2011 il punteggio più basso di sempre, pari a 3,9, quartultima tra i paesi dellUnione Europea (superata in negativo solo da Romania, Bulgaria e Grecia).
Sui limiti del Cpi, che fondandosi sulle valutazioni di panel di esperti, consulenti, uomini daffari, imprenditori (sia esteri che nazionali) rischia di rispecchiarne anche idiosincrasie e pregiudizi, si concentra in particolare il rapporto 2011 del Servizio anticorruzione e trasparenza (Saet) del ministero per la Pubblica amministrazione. (4) Da alcuni anni sulla questione corruzione si è però concentrata anche lattenzione delle istituzioni europee, che hanno tra laltro avviato un processo di acquisizioni di conoscenze su opinioni e atteggiamenti nei confronti del fenomeno. In particolare, nel novembre 2009 e nel febbraio 2012 sono stati pubblicati due Special Eurobarometer contenenti rilevazioni statistiche sulle percezioni relative alla corruzione dei cittadini dei 27 paesi dellUnione. (5) Si tratta di informazioni di estremo interesse, poiché permettono di realizzare lungo un arco di tempo sufficientemente ampio un confronto incrociato tra fonti diverse, e in particolare: (a) i pareri dei panel di esperti (misurati dal Cpi di Transparency International); (b) le esperienze concrete e personali di corruzione rilevate tra i cittadini dei diversi paesi (misurate nel 2009 e 2011, con riferimento i dodici mesi precedenti, da Eurobarometer).
SITUAZIONE ALLARMANTE
Una visione dinsieme dellultimo rapporto di Eurobarometro conferma in prospettiva comparata lallarme per la situazione italiana: l87 per cento dei cittadini italiani ritiene la corruzione un serio problema nel proprio paese, in crescita del 4 per cento rispetto a 2 anni prima (la media europea è del 74 per cento); il 95 per degli italiani ritiene che vi sia corruzione nelle proprie istituzioni nazionali (in crescita del 6 per cento rispetto a 2 anni prima), il 92 per cento in quelle regionali e locali (la media europea è, rispettivamente, del 79 e 75 per cento); il 12 per cento degli italiani si è visto chiedere una tangente nei dodici mesi precedenti (la media europea è dell8 per cento); il 75 per cento degli italiani ritiene che gli sforzi del governo per combattere la corruzione siano stati inefficaci (la media europea è del 68 per cento).
Tra questi risultati appare particolarmente rilevante il dato relativo alle esperienze dirette di tangenti chieste in cambio di un servizio, ossia alla corruzione vissuta sulla propria pelle dai cittadini dei 27 paesi dellUnione Europea. Si osserva infatti che le rilevazioni statistiche sulle richieste di tangenti effettuate nel 2009 e nel 2011, messe a confronto con le percezioni degli esperti relative ai medesimi anni indicizzate dal Cpi di Transparency International, presentino livelli di correlazione molto elevata e statisticamente significativa, come mostrano le figure 1 e 2. (6)
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Del resto, mentre le percezioni dei cittadini valgono a quantificare soprattutto la corruzione spicciola praticata da funzionari di basso profilo e pesci piccoli della politica, è plausibile che le opinioni di esperti, uomini daffari e imprenditori siano plasmate soprattutto dalla grand corruption, quella che investe i vertici politici e amministrativi e chiama in causa i grandi affari (appalti, commesse, urbanistica, concessioni, e così via). I due fenomeni si rivelerebbero dunque strettamente correlati tra di loro, come in un sistema di vasi comunicanti, corroborando la tesi che le radici profonde della corruzione risiedano non soltanto nelle caratteristiche di singole procedure decisionali, ma in fattori di natura culturale e istituzionale comuni ai diversi processi di scelta pubblica.
In conclusione, dal momento che le percezioni misurate dal Cpi si dimostrano un solido indicatore dei livelli di diffusione della corruzione incontrata dai cittadini nella loro esperienza quotidiana, il significativo peggioramento nel punteggio e nella posizione relativa dellItalia nel ranking di Transparency International costante da oltre un decennio dovrebbe essere interpretato come un serio campanello di allarme tanto dalla classe politica che dalla società civile. Nello stesso tempo, il fatto che nel medesimo periodo nessuna variazione di rilievo abbia invece riguardato la parte emersa del fenomeno, quella rilevata dalle statistiche giudiziarie, sembra al contrario confermare che queste ultime non forniscono alcuna informazione significativa sulle sue dimensioni nascoste, quelle che maggiormente ci dovrebbero preoccupare. Al contrario, poiché i procedimenti penali avviati sono stabili negli stessi anni in cui sembra crescere la corruzione sommersa, questo implica una presumibile crescita della cifra oscura, ossia lammontare di reati portati a compimento con successo. Questo processo, a sua volta, tende a rafforzare tanto le aspettative pessimistiche dei comuni cittadini che la speranze di impunità dei protagonisti.
(1) Si vedano a questo riguardo A. Vannucci, The controversial legacy of Mani Pulite, in Bullettin of Italian Politics, n. 2, 2009, 233-264; P. Davigo e G. Mannozzi, La corruzione in Italia, Roma, Laterza 1997.
(2) Si veda D. della Porta e A. Vannucci, The Hidden Order of Corruption. An Institutional Approach, Farnham, Ashgate, 2012.
(3) Si veda Transparency International, Corruption Perception Index, in http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi. J. Graf Lambsdorff, Institutional analysis of corruption and reform, Cambridge, Cambridge University Press, 2007, presenta una rassegna delle applicazioni del Cpi in macro-analisi volte a determinare cause e conseguenze della corruzione.
(4) Saet, Relazione al Parlamento 2010, Roma, 12 maggio 2011, in http://www.anticorruzione.it/Portals/altocommissario/Documents/Altro/Anticorruzione.pdf. Curiosamente la tesi di una scarsa affidabilità del Cpi quale indicatore dei reali livelli di corruzione in Italia viene avanzata anche in alcuni documenti di Transparency International Italia (si veda, a titolo di esempio, il comunicato stampa che ha accompagnato la pubblicazione del Cpi 2010, nel quale si sottolinea come il peggioramento rifletta non una crescita della corruzione, bensì una maggior presa di coscienza da parte dellopinione pubblica, e che la performance non positiva dellItalia dipende da situazioni straordinarie, come il dramma dei rifiuti in Campania e dal malgoverno in larghissima misura a livello locale).
(5) Si veda Special Eurobarometer 72.2, Attitudes of Europeans towards corruption, November 2009; Special Eurobarometer 76.1, Corruption, February 2012. Limitare lanalisi ai soli paesi dellUnione europea, relativamente più omogenei sotto il profilo istituzionale e culturale, permette di superare almeno in parte le obiezioni spesso avanzate nei confronti di comparazioni a più ampio raggio, nelle quali emergono inevitabilmente concezioni assai differenziate di attività e risorse classificabili quali atti di corruzione e tangenti, e nelle quali dunque la rilevazione e quantificazione del fenomeno secondo criteri omogenei appare più problematica.
(6) Lindice di Pearson di correlazione tra la percentuale di cittadini dei paesi dellUnione Europea cui sono state chieste tangenti nel 2011 e il Corruption perception index 2011 è -0,821; lindice di correlazione tra la percentuale di cittadini cui sono state chieste tangenti nel 2008-9 e il Corruption perception index del 2008 è -0,832, entrambi i valori sono significativi al livello 0,01 (controllati rispetto al reddito).
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PDC
I corrotti al potere si cooptano perché ciò garantisce limpunità. Le libere elezioni diventano una pura formalità nel momento in cui il processo è giunto a compimento in ogni forza politica e mi pare che quasi ci siamo.
ugo
Non ritenendo utile impostare la questione della corruzione in termini morali, sociologici, storici o antropologici, sono del parere che essa vada capita e quindi affrontata sul piano della legalità e degli strumenti di controllo della stessa. In un Paese che da quarant’anni ha un sistema incentrato sulla dichiarazione dei redditi “universale” (che tale resta anche in presenza della vasta area di imposte sostitutive e cedolari ) l’ipocrisia è quella di non sottoporre al controllo della liceità della ricchezza acquisita tutti coloro che dichiarino redditi incongrui rispetto ai consumi e ai patrimoni immobiliari e finanziari (rilevanti o meno). In altri termini, essendo l’equazione “somma dei redditi prodotti = patrimoni accumulati e consumati, non si capisce perchè non si debbano impostare i controlli sulla corruzione partendo da tale assunto, imponendo cioè l’inversione dell’onere della prova a carico di chi esibisce patrimoni (ripeto, rilevanti o minimi che essi siano) rispetto a reddit incongrui dichiarati (ad esempio partendo da coloro che per legge – come i dipendenti pubblici – sono legati al proprio datore di lavoro dal vincolo dell’esclusività!).
marco
Sono i cittadini che devono incominciare a ribellarsi dal basso e a fare pressione sul sistema affinchè cambi- Se i cittadini indiani non avessero incominciato a disubbidire agli inglesi sotto la guida di Ghandi gli inglesi non se ne sarebbero andati…In parlamento ci sono un centinaio di condannati più gli inquisiti e i poco di buono- Potranno mai dei pregiudicati e dei corrotti capitanati da capi anche peggiori mettere mano seriamente alla materia?Siamo arrivati alla situazione paradossale di avere dei fuorilegge che fanno le leggi….e infatti più facilmente esce qualche condono o qualche scudo fiscale!-C’ è bisogno di un forte rinnovamento della classe dirigente per poter affrontare i nodi del paese in modo serio e credibile non con i soliti sotterfugi nell’interesse dei soliti noti
Marco S.
La ringrazio per questo ottimo articolo. Per ciò che concerne la “piccola corruzione” conosco molto bene la situazione romena. E non sono sorpreso dal trovare la Romania in vetta alla graduatoria. Da storie di vita personali ho appreso che la corruzione endemica, per servizi pubblici dovuti, si è diffusa in Romania durante la crisi dello stato socialista, ed è poi esplosa nella transizione al mercato. Una delle ragioni giustificative addotte è la scarsa retribuzione del personale, ad es. nella sanità pubblica, dove è uso comune pagare mazzette financo per servizi essenziali (infermieristici e medici). Un tentativo di soluzione è stato l’introduzione di tichet sanitari, una sorta di legalizzazione, attraverso un aumento del costo dei servizi, forse destinato a finanziare sopratutto le strutture a cui i pazienti si rivolgono. E’ vero infatti che la piccola corruzione sembra essere forte dove/quando la domanda del servizio, anche pubblico, è pressante, mentre l’offerta risulta insufficiente. Non ho elementi scientificamente validi o cmq. sufficienti per dire se la soluzione sia stata efficace ,anche parzialmente.Per ciò che riguarda l’Italia credo ci siano differenze sulla piccola corruzione rispetto alla Romania (e il grafico lo confermerebbe). In Romania avrei molti esempi per testimoniare che la corruzione è in effetti sintomo di una crisi generale e di molti malfunzionamenti specifici (su singoli servizi essenziali) del rapporto tra stato e cittadino. In Italia questa stessa crisi negli ultimi anni ha riguardato anche importanti settori economici, come l’edilizia, divenuta a mio avviso abnorme, troppo importante, per più ragioni, o scelte, di politica economica. Da noi la corruzione, piccola e grande, ha a che vedere con la confusione normativa, con la scarsa abitudine della politica a costruire contesti corretti, piuttosto che a metterci le mani dentro. Ma la mia impressione è che settori come l’edilizia, privata e forse pubblica, in modo diverso, siano interessate da estesi fenomeni di corruzione, mescolati con i problemi di mafia, camorra e ‘ndrangheta, e con fenomeni di pressione di gruppi per accaparrarsi risorse pubbliche (e private). Scommetterei sul fatto che tra la fine degli anni ottanta e la fine degli anni novanta ci sia stato qualche parziale miglioramento
bob
avendo per 10 anni lavorato in una multinazionale ho un mio punto di vista della corruzione. I fatturati della grandi aziende sono per il 40% frutto di corruzione, nel senso del termine che traduce questa parola. Abbiamo visto quando sono poco credibili certe classifiche e certe valutazioni da parte di organi cosidetti terzi ( basta pensare alla crisi Americana). La disinformazione sistematica ha sempre prodotto economia, a vantaggio di alcuni e svantaggio di altri. Oggi internet in tempo reale ci porta una notizia, per cui se questa notizia la aggiustiamo per ns. interessi capiamo quali danni può creare. La valutazione di corruzione è come l’evasione: chi crea più danni il salumiere che non emette 10 scontrini o la banca o la società che aggiusta un bilancio di miliardi di euro? Chi è più corrotta la Romania o la Svizzera? Aggiungo, che la Piccola Corruzione potrebbe essere mitigata dalle regole chiare, la Grande Corruzione no. E’ più facile disuadere “l’infermire rumeno” con un buon stipendio, che fare rinunciare la gestione di enormi capitali “sporchi” ad un “banchiere svizzero”
AM
Nei grafici riportati nell’articolo, l’asse verticale indica la percentuale di chi ha ricevuto nei pubblici uffici richieste di denaro. Orbene questo non sempre avviene anche se si sospetta la corruzione. Miei conoscenti in due comuni brianzoli sono stati trattati con iniquità in tema di edificabilità. Nessuno dei due, a dir il vero, ha ricevuto e ricusato espliciti inviti a versare tangenti e tantomeno si è attivato offrendo tangenti. Altre persone sono state invece “fortunate” ottenendo tutto quanto richiesto. Resta il dubbio, senza alcuna prova, che questi “fortunati” abbiano in qualche modo aiutato la fortuna con qualche pagamento sottobanco. Potrebbe invece trattarsi di simpatia o del fatto che le amministrazioni comunali privilegiano i residenti in quanto elettori. O ancora potrebbe essere pura casualità.
BARBARA BARROSO
Verificate quanti dipendenti pubblici soffrono della sindrome di bornout! Dipendente pubblico che conferisce fidanzata, figlia incarichi di consulenza, con il beneplacito del vigilatore. Lo stesso dipendente che suggerisce, consiglia, impone materiali edile, la ragione sociale della ditta… questi da chi sono perseguiti?