Primo obiettivo del Next Generation Eu? Evitare ritardi

La tempestiva ed efficace utilizzazione delle risorse del Recovery Fund è uno degli obiettivi del governo Draghi. Per ridurre la probabilità di ritardi occorre responsabilizzare direttamente i cittadini, attraverso procedure semplici e centralizzate.

L’importanza di essere tempestivi

Christine Lagarde, presidente della Banca centrale europea, ha recentemente dichiarato al Parlamento europeo: “È essenziale che i fondi di Next Generation Eu siano investiti in modo tempestivo e che vengano utilizzati a supporto di riforme strutturali e investimenti a favore della crescita economica”. All’Europa (e all’Italia in particolare) servono risposte molto rapide per far fronte a una crisi economica le cui reali proporzioni sono ancora difficili da prevedere. Il ripetersi di ritardi e inefficienze tipici della gestione della crisi sanitaria metterebbe gravemente a rischio ogni possibilità di ripresa economica e minerebbe in modo irreparabile la fiducia di imprese e cittadini verso l’Unione europea.

Sulla carta, Next Generation Eu è un pacchetto di ripresa ambizioso, che può stimolare l’economia con effetto immediato. Entro aprile 2021, dovranno essere individuati i progetti su cui allocare le risorse assegnate. A Bruxelles ci si chiede se l’Italia – tra i paesi più colpiti dalla pandemia e con una consolidata tradizione di ritardi nella gestione di altre politiche europee – riuscirà a presentare un piano tempestivo e sufficientemente concreto.

Sulla stampa sono apparse varie bozze del Piano proposte dal precedente governo. Ma non sono mai stati chiari i criteri e le strategie di fondo che avrebbero orientato la scelta delle aree e dei progetti su cui investire. La gravità della situazione impone l’adozione di un approccio basato sull’evidenza per anticipare le difficoltà che ostacoleranno l’attuazione di un programma di così ingente entità, in modo da mitigarle.

Caratteristiche che portano a ritardi

La prima componente del successo dell’iniziativa risiede nella possibilità di un’attuazione tempestiva.

La tempestività non è ovviamente condizione sufficiente per il successo, ma eventuali ritardi non potranno che avere conseguenze negative. Per questo motivo, in un nostro recente studio ci siamo chiesti come dovrebbero essere strutturati i progetti italiani di Next Generation Eu perché possano essere attuati senza ritardi e avere maggiori probabilità di raggiungere tempestivamente gli obiettivi.

Abbiamo analizzato i dati su decine di migliaia di singoli progetti finanziati nell’ambito del ciclo 2014-2020 della politica di coesione (disponibili nel portale OpenCoesione) per capire se, nei progetti realizzati finora, si possano identificare caratteristiche e scelte strategiche che hanno sistematicamente favorito o impedito la tempestività della loro attuazione.

In particolare, a partire dai documenti della Commissione europea sulle priorità di NGEU, abbiamo individuato un insieme di progetti con obiettivi simili, che comprende circa 15 mila piani volti a guidare la transizione digitale riducendo il divario sociale (digitalizzazione e innovazione delle imprese; e-government, sanità elettronica; ammodernamento del sistema educativo con e-learning; banda larga nelle regioni periferiche) nonché progetti volti a guidare la transizione verde, rendendo l’economia sostenibile attraverso un uso efficiente delle risorse, riducendo l’inquinamento e rigenerando la biodiversità (risparmio energetico e decarbonizzazione; investimenti in tecnologie ecocompatibili; economia circolare, e così via).

Per questi progetti abbiamo individuato le caratteristiche che, a parità delle altre, sono sistematicamente associate a ritardi (assoluti, lievi, gravi) di attuazione. Abbiamo investigato il ruolo della governance, che viene studiata dal punto di vista del numero e della natura dei livelli coinvolti, dell’attribuzione delle responsabilità e del coordinamento tra diverse amministrazioni. Ci siamo poi interrogati su come possano funzionare le diverse procedure di attivazione (intese come modalità con cui i fini della politica possono essere trasformati in azioni concrete, che possiamo individuare in combinazioni di progetti-soggetti-territori).

L’analisi mostra che i progetti in linea con gli obiettivi di NGEU hanno una più alta probabilità di accumulare ritardi rispetto alla media dei progetti finanziati dalla politica di coesione. Per ridurre la probabilità dei ritardi occorre che: a) i progetti siano coordinati dai ministeri del governo centrale, limitando il coinvolgimento delle regioni; b) ogni progetto sia guidato da una singola persona, senza responsabilità condivise tra più beneficiari o più territori; c) i progetti devono essere prenegoziati con gli attori economici che li dovranno realizzare.

I risultati sono convergenti nel suggerire la necessità di una radicale semplificazione rispetto alle procedure attualmente vigenti per la politica di coesione. Per ridurre la probabilità di ritardi nell’esecuzione di Next Generation Eu occorre – almeno in una prima fase – gestire il Piano a livello centrale e responsabilizzare direttamente i cittadini, con un confronto sin dalle prime fasi dell’attivazione di ciascun progetto.

In altre parole, una tempestiva attuazione di NGEU è possibile – all’interno del quadro di coordinamento della Commissione Ue – quando i governi nazionali sono in diretto contatto con i cittadini attraverso procedure partecipative che coinvolgano – e responsabilizzino – le parti interessate. Procedure di attuazione semplificate con un chiaro orientamento spaziale e il coinvolgimento limitato delle autorità regionali e locali sono condizioni necessarie per evitare ritardi. Questo approccio “straordinario” alla realizzazione di NGEU risponderebbe all’invito di Paolo Gentiloni (commissario agli Affari economici della Ue): “La sfida sarà l’esecuzione del piano, come ha ricordato Draghi, abbiamo difficoltà ad assorbire le risorse europee e servono leggi per creare corsie preferenziali”.

La seconda fase

Una fase iniziale di NGEU caratterizzata da “corsie preferenziali” a regia nazionale, capaci di eludere i blocchi imposti dai gruppi di interesse locali e dalle rendite di posizione degli operatori già consolidati, non significa, tuttavia, che i governi regionali ne debbano essere esclusi. Al contrario, l’attuazione diretta di NGEU dovrebbe essere accompagnata da programmi intensivi volti a rafforzare la capacità e l’efficienza amministrativa e a introdurre pratiche gestionali moderne e semplificate. Il coinvolgimento degli enti locali nella seconda fase del programma potrebbe così essere regolato da chiare condizionalità sulla capacità istituzionale e amministrativa. Allo stesso tempo, non devono essere escluse forme di collaborazione tra beneficiari che possano favorire lo scambio di conoscenza e l’apprendimento, ma dovrebbero essere associate solo a progetti già consolidati e rimanere completamente spontanee dal punto di vista della valutazione di opportunità e della composizione delle reti di collaborazione.

Vari compromessi tra obiettivi specifici e risultati ottimali dovranno essere presi in considerazione nella valutazione di questa iniziativa senza precedenti, con particolare riferimento alla sostenibilità, all’inclusione e alla più profonda ristrutturazione del paradigma economico e politico dell’Ue. L’analisi di questi aspetti è di fondamentale importanza, ma va ben oltre gli obiettivi di una singola ricerca. Il nostro lavoro mira a contribuire al dibattito in corso affrontando un singolo fattore molto specifico del possibile successo (o fallimento) di NGEU: l’assenza di ritardi nella sua attuazione. È una questione centrale, che influirà sulla valutazione che ricercatori, ma soprattutto cittadini ed elettori daranno del Piano, tanto più se un intervento poco tempestivo non riuscirà ad arginare gli effetti socio-economici della crisi economica. Un approccio basato sull’evidenza ci offre concrete indicazioni su come ridurre significativamente questo rischio.