Il decreto “del fare” introduce un consistente sconto sulle multe pagate entro cinque giorni. Ma davvero si ridurranno i tempi di riscossione, garantendo così ai comuni entrate certe? Errori da non commettere e come le scienze comportamentali possono aiutare le scelte delle politiche pubbliche.
LE MULTE NEL DECRETO “DEL FARE”
Dal 21 agosto è in vigore il provvedimento del decreto “del fare” che prevede lo sconto del 30 per cento sulle multe per chi paga entro cinque giorni. L’obiettivo dichiarato è ridurre i tempi di riscossione delle somme dovute e avere entrate certe per i comuni. (1) Ma avrà gli effetti sperati? Di quale evidenza disponiamo per ritenere che sia un intervento appropriato allo scopo?
Il provvedimento trae la sua ragione d’essere dall’assunzione che i cittadini siano calcolatori utilitaristi: pagare subito (cioè entro cinque giorni invece di sessanta) comporta uno sconto consistente, quindi non ci sono dubbi che dal punto di vista economico sia conveniente farlo. Ma è davvero così che ci comportiamo? La natura umana è complessa e ciò che realmente motiva le nostre decisioni non sempre è facilmente accessibile. Pertanto, sperimentare in anticipo in un contesto controllato e raccogliere evidenza a favore o contro le ipotesi su cui vorrebbe far leva un intervento pubblico come questo, aiuterebbe a elaborare iniziative con più probabilità di successo.
In questo caso, quali aspetti comportamentali possono influenzare la scelta di pagare o non pagare una multa entro i tempi più convenienti? Uno sguardo disincantato alla natura umana mostra che siamo degli inguaribili procrastinatori (ci mettiamo a dieta sempre domani); siamo generalmente conformisti (guardiamo cosa fanno gli altri e siamo spinti a uniformarci per inerzia); e tendiamo a “scontare” esageratamente il futuro (lo facciamo addirittura in modo “iperbolico”, preferendo cioè incassare 100 euro adesso invece che 110 euro tra una settimana), il che suggerisce che l’entità della multa comminata viene percepita come inferiore se proiettata in un futuro distante dai contorni sfumati.
CALCOLATORI E PROCRASTINATORI
Se sia più realistica la descrizione del cittadino lungimirante e calcolatore o questa del cittadino procrastinatore e imprevidente non possiamo saperlo prima, ma solo verificandolo caso per caso. Se invece si preferisce tirare a indovinare, occorre perlomeno essere prudenti. E se lo sconto sulle multe non si rivelasse solo inutile ma dannoso? Se producesse un effetto boomerang? Dopotutto il provvedimento potrebbe insinuare la (falsa) percezione che non pagare le multe (o non pagarle in tempo) sia un fenomeno molto diffuso (addirittura più diffuso di quanto sia in realtà). In questo modo, l’intervento renderebbe saliente esattamente la “norma sociale” (tutti pagano in ritardo) che vorrebbe scoraggiare. Robert Cialdini (professore di psicologia all’Arizona University e già consulente di Barack Obama in campagna elettorale) ha mostrato che spesso le politiche di sensibilizzazione ottengono l’effetto opposto di quello sperato. In un noto esperimento sul campo si è evidenziato che, per contrastare la diffusione dell’uso eccessivo dell’alcol tra gli studenti universitari, l’intervento più efficace consiste (contro intuitivamente) proprio nel pubblicizzare i reali consumi di alcol tra i giovani. Questi risultano essere molto più bassi di quanto mediamente stimato dai ragazzi stessi, contribuendo così a disinnescare una norma sociale dagli effetti negativi. In generale, la lezione di Cialdini è che non bisogna commettere il grave errore (big mistake, sue parole) di intervenire influenzando le scelte pubbliche rendendo saliente un comportamento negativo come se fosse ciò che fanno tutti. (2)
Vi è poi un altro aspetto che potremmo definire “educativo”. Attraverso la multa, lo Stato sanziona un comportamento sbagliato. Paghiamo per avere violato il codice della strada. Ma lo sconto potrebbe far apparire la multa come una mera transazione economica, e pure “negoziabile”. Celebre è il caso dell’asilo in cui i genitori arrivavano a prendere i bimbi sempre più in ritardo. Il direttore dell’asilo, esasperato, decise di introdurre una multa per i ritardi al fine di disincentivare il fenomeno. Da quel giorno i ritardi aumentarono sensibilmente. Violare una norma sociale, sentendosi in colpa per essere in ritardo, è un deterrente molto più efficace del costo economico di poter lasciare i bambini all’asilo per altri venti minuti. E una volta che quella norma sociale è stata di fatto sostituita da uno scambio commerciale è difficile fare marcia indietro. (3)
ERRORI DA NON COMMETTERE
Alla Casa Bianca, all’interno dell’Office of Science and Technology Policy, il mese scorso, è stato costituito il Social and Behavioral Science Team; per il governo britannico opera ormai da un paio d’anni il Behavioural Insights Team (Bit). Entrambi hanno lo scopo di identificare i risultati delle scienze comportamentali che hanno una particolare efficacia per le politiche di regolamentazione, quindi adattarli caso per caso, metterli in pratica e vedere se funzionano. Proprio come si fa per la ricerca clinica e farmaceutica, anche per le politiche sociali si pone sempre più la necessità di controllare l’efficacia dei diversi trattamenti possibili tramite studi controllati randomizzati. Un approccio semplice e per molti versi rivoluzionario in ambito di public policy, che promette di avvicinare l’economia alle altre scienze che “funzionano”.
I due mantra che guidano la prassi degli scienziati sociali al servizio delle istituzioni sono: “non puoi fare interventi di politica pubblica basati sull’evidenza senza evidenza” e “se vuoi incoraggiare certi comportamenti, rendili semplici”. Nel caso delle multe si sarebbe potuto intervenire non solo sullo sconto, ma anche sul formato del messaggio. Per esempio, controllando in anticipo l’effetto delle diverse formulazioni di invito a pagare recapitato nella notifica di contravvenzione, per lettera, email o per sms. Ma soprattutto sarebbe stato importante analizzare quale tipo di multe vengono generalmente pagate in ritardo e da chi. In questo modo, si sarebbe potuto cercare di capire i comportamenti dietro questo fenomeno e progettare interventi finalizzati a modificarli. Magari sarebbe bastato rendere il pagamento più semplice, veloce e meno burocratizzato (il pagamento via pos direttamente alla polizia stradale va in questa direzione, sebbene permangano commissioni e bolli). Oppure attivare un servizio online, in cui vengano utilizzate opzioni di default per i pagamenti che siano personalizzate per i singoli cittadini, come avviene per esempio a Singapore. Inoltre, come si è già sperimentato per la riscossione delle tasse, fare leva sulla norma sociale, mostrando i dati dei cittadini che pagano regolarmente in tempo (posto che siano effettivamente la maggior parte). (4) Così come rendere rilevante perché si paga una multa e come il comune utilizzerà quei ricavi. Anzi, perché non lasciare che siano proprio i cittadini a sceglierne la destinazione tra, poniamo, sicurezza stradale, asili, spazi verdi, trasporti pubblici o altro ancora?
Questa dello sconto sulle multe era una buona opportunità per sperimentare possibili interventi e valutarne l’efficacia sulla base dell’evidenza prima di metterli in atto. Ed era solo un esempio, del tutto marginale se considerato rispetto all’estensione del “decreto del fare”, ma importante se riferito all’ambizioso progetto di realizzare interventi di politica pubblica (di basso costo, ma dai potenziali grandi benefici) confrontandosi con i dati e creando uno spazio istituzionale per l’innovazione e l’acquisizione di nuove conoscenze.
(1) A questo proposito i dati sono discordanti. Per l’Associazione contribuenti, solo 2 italiani su 10 pagano le contravvenzioni entro i tempi previsti. Per la Fondazione “Filippo Caracciolo”: 6 cittadini su 10 rispettano i 30 giorni, solo il 3 per cento fa ricorso al prefetto e al giudice di pace, mentre nel 37 per cento si assiste a pagamenti tardivi. http://www.fondazionecaracciolo.aci.it/index.php?id=30&tx_ttnews%5Btt_news%5D=130&cHash=e5766135358e4acc604df72a5ed5ed66 http://www.contribuenti.it/news/view.asp?id=3295 Più certa invece è la stima che vede l’Italia come uno dei paesi al mondo con il maggior numero di infrazioni segnalate. Negli ultimi cinque anni le contravvenzioni in Italia sono aumentate del 984 per cento (contro il 20 per cento in media di paesi come Francia, Spagna, Germania e Inghilterra), sebbene la tendenza si stia invertendo, causa la crisi e il maggior utilizzo del trasporto pubblico. (“La crisi taglia anche le multe”, Gianni Trovati, Il Sole-24Ore, 15 luglio 2013).
(2) Sulle norme sociali e politiche di sensibilizzazione vedi per esempio Johannessen K., Glider P., (2003), “The University of Arizona’s Campus Health social norms media campaign”, in Perkins HW (ed.) The Social Norms Approach to Preventing School and College Age Substance Abuse: A Handbook for Educators, Counselors, and Clinicians, San Francisco: Jossey-Bass Sull’efficacia del confronto sociale: Thaler, R., Sunstein, C., (2008), Nudge. La spinta gentile. La nuova strategia per migliorare le nostre decisioni su denaro, salute, felicità, Feltrinelli; e Sunstein, C. (2013), Simpler. The Future of Government, Simon & Schuster.
(3) Gneezy U., Rustichini A., (2000), “A Fine is a Price”, Journal of Legal Studies, Vol. 29, No. 1
(4) Il Bit ha inviato centoquarantamila lettere ai cittadini britannici in vari formati (personale, impersonale, minaccioso, amichevole, burocratico eccetera) verificando che scrivere per esempio che “9 su 10 dei tuoi concittadini hanno pagato le tasse in tempo” (rendendo cioè saliente l’adesione a una norma sociale) migliora il rispetto dei tempi della contribuzione del 15 per cento, stimabile in un incremento di riscossioni pari a 30 milioni di sterline l’anno. L’utilizzo di un linguaggio semplice e chiaro con istruzioni precise produce un miglioramento del 32 per cento rispetto a una lettera in formato generico. Behavioural Insights Team (2012), Applying behavioural insights to reduce fraud, error and debt, UK Cabinet Office https://www.gov.uk/government/publications/fraud-error-and-debt-behavioural-insights-team-paper
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Professore ordinario di Filosofia della scienza presso l’Università Vita-Salute San Raffaele di Milano, dove è direttore del CRESA - Centro di Ricerca in Epistemologia Sperimentale e Applicata. Ha studiato filosofia, economia e scienze cognitive rispettivamente a Milano, Londra e Pittsburgh (USA), dove è stato Visiting Professor of Social and Decision Sciences alla Carnegie Mellon University. Collaboratore de il Sole24ore e del Corriere economia. 
Laureato in Filosofia e Scienze cognitive presso l’Università di Genova, è membro e segretario scientifico del CRESA – Centro di Ricerca in Epistemologia Sperimentale e Applicata.
Enrico
Personalmente ritengo la norma inutile: sarebbe stato più efficace analizzare il ritardo di pagamento delle multe, vedere quale è la media di ritardo e cercare di ridurlo semplificando i metodi di pagamento (diciamo on-line, in modo che si possa fare da casa/ufficio, senza code etc e ovviamente inasprire in caso di mancato pagamento entro due mesi, ad esempio).
Inutile, sicuramente, per chi non paga le multe: continuerà a non pagarle e non sarà lo sconto dle 30% ad incentivarlo.
Mi piacerebbe, ma sicuramente non è fattibile in Italia (Paese dove la privacy viene utilizzata quasi strumentalmente), pubblicare sul sito dei comuni la lista di chi non paga da più di sei mesi, in fondo sono individui che devono soldi alla comunità per averne violato le regole.
MARSP
Una multa non è una tassa, e la confusione tra multe e tasse constiuisce una grave degenerazione di uno stato di diritto. L’idea di una lista di proscritti poi è ancora peggiore, perché è possibile un comportamento deviante da parte di chi effettua la multa. Le multe sono sanzioni amministrative comminate a chi viola una regola, e in linea di massima dovrebbero essere giuste, cioè siamo tenuti a fidarci di chi commina una multa. Ma ci sono due problemi, non banali:
a) le multe non hanno alcun criterio di equità rispetto al reddito (se un individuo che percepisce un reddito di 10.000 euro annui subisce una multa molto elevata con una macchinetta perché ha parcheggiato sulle striscie blu dimenticando il tagliando, egli ottiene la stessa identica sanzione economica di un miliardario che parcheggia un fuoristrada nel medesimo luogo. Fino a quando la multa ha un valore esiguo tutto ciò “tiene”. Ll’individuo che subisce la multa la considera comunque “accettabile” (purché ci sia la violazione!!). Tanto più cresce il valore della multa rispetto al reddito tanto più un sistema che trasforma le multe in strumento di entrata per i Comuni diventa fortemente regressivo, e molto poco accettabile.
Non è forse un caso se si trovano spesso grandi fuoristrada molto costosi parcheggiati ovunque. Per i proprietari può non essere un grande costo pagare una multa salatissima.
b) la sostituzione di prelievo fiscale con multe è in ogni caso profondamente iniqua in un mondo di fatto molto diseguale. Si correggono i comportamenti (forse) dei poveri (e di molti ceti medi) i quali sono già corretti, nel mentre i più ricchi non sono certo “corretti” dalle multe.
c) chi si preoccupa onestamente delle regole del codice della strada sa che ci sono metodi più efficaci, che rendono indipendente la sanzione dalla disponibilità di risorse economiche (es: patente a punti) e la rendono anche molto più efficace.
Per tutte queste ragioni la norma è a mio avviso criticabile nella sua razio. Definirla inutile mi sembra un lavarsene le mani, cioè un modo per difendere l’operato del governo. In democrazia i governi possono essere criticati, preferibilmente con dati empirici, e comunque sulla base di quello che fanno.
Enrico
Lungi da me confondere multe con tasse.
Vedo difficilmente applicabile la progressività delle multe in base al reddito, per 2 motivi pratici:
1) la multa andrebbe elaborata in “backoffice” per incrociare i dati del contribuente…mmm difficile e comunque si aprirebbe il discorso se basarla sul reddito, sull’ISEE o altro?
2) (consentitemi un po’ di polemica) tenendo conto dell’evasione “leggermente” diffusa, si finirebbe con avere il proprietario del suv che paga meno di quello con una vecchia auto.
Per l’inutilità: non giustifico nessuno, non resta che vedere se funzionerà, ovviamente se qualcuno si degnerà di raccogliere ed elaborare i dati fra 6 mesi o 1 anno.
Grazie comuqnue per il commento, molto dettagliato.
MARSP
Se penso che il mio reddito aumenterà in futuro, o che quanto meno la probabilità che aumenti sia maggiore uguale a quella che diminuisca, allora è probabile che procrastini il pagamento della multa, nonostante il suo valore monetario aumenti. In effetti anche “calcolando approssimativamente in anticipo” un criterio di scelta è quello di rapportare l’incidenza della multa sul reddito attuale e l’incidenza della multa sul reddito che ci immaginiamo in futuro. Il futuro è sempre incerto ma ci sono varie teorie che sostengono che la gran parte di noi è tendenzialmente più ottimista che pessimista. Anche nella situazione limite di non vedere prospettive di miglioramento della propria condizione economica procrastinare una spesa imprevista è un comportamento che lascia intatto il proprio budget mensile. Rimandare un problema economico risponde quindi ad una qualche forma di razionalità nell’immediato, sebbene diversa da quella assunta da perfetti calcolatori.
Se si verificasse empiricamente questa ipotesi (non è una verifica con disegno sperimentale come quella suggerita come metodo di ricerca ideale prima di introdurre queste misure), si potrebbe pensare che i pensionati possano essere una categoria più disponibile a pagare subito a fronte di uno sconto (ma anche senza sconto…), giacché il reddito che percepiscono domani non supera quello che percepiscono oggi. Al contrario per disoccupati, lavoratori giovani (fino a quando hanno prospettive ragionevoli di migliramento economico), lavoratori autonomi soggetti a rischio reale di mercato, prevale in genere una incertezza sul reddito che favorisce l’idea di procastinare il pagamento. Probabilmente un eccellente macroeconomista direbbe che l’unico modo per ottenere una maggiore celerità nei pagamenti sarebbe migliorare le condizioni economiche di chi paga. Ma anche in questo caso resta l’impressione che il governo stia sostanzialmente offrendo ai comuni l’idea di sostituire entrate fiscali dirette o trasferimenti (in crisi entrambe per ragioni note) con multe, qualcosa che va nella direzione diametralmente opposta a quella di rafforzare la fiducia nelle istituzioni pubbliche, e che può solo creare molto scontento tra i cittadini leali (fiscalmente) e le istituzioni pubbliche.
Mario Martelli
L’evidenza senza evidenza è uno dei limiti, tra i più profondi, dell’approccio italiano alla regolazione intesa come “modifica permanente dei comportamenti”. Resta che, nell’Italia attuale, tutto quello che serve a far (presuntivamente) entrare denari ha aggio su qualsiasi altra considerazione. La dice lunga il fatto che le multe siano aumentate di quasi il 1000% contro il 20% degli altri paesi simili (dato assurdo, che dovrebbe far riflettere) e che le multe in tempi di sgangherato federalismo costituiscano una fonte importante di entrate dei comuni (avendo anche indotto i riscossori a truffe). Una buona collettività è quella in cui le contravvenzioni tendono a zero perché i membri si comportano bene.
Alberto
Le sanzioni amministrative, non solo sono aumentate del 100% contro il 20% degli altri paesi europei, ma l’importo delle stesse è in Italia nettamente maggiore a parità di regola infranta; la sanzione per un divieto si sosta, ad esempio, è quasi il doppio in Italia in confronto alla Germania.
Se poi consideriamo che il reddito medio in Germania è nettamente superiore a quello Italiano, per l’automobilista “indisciplinato” italiano lo stesso importo costa più minuti di “lavoro“ di quello tedesco. Così non si comprende perché, ai fini di aumentare la sicurezza durante la guida, è consentita la ripresa con una videocamera durante questa o la guida con un gelato in mano ma è proibito l’uso del telefono cellulare. Perché limitare e punire l’eccesso di velocità in autostrada e non sensibilizzare, con altrettanta enfasi, la mancanza di distanza di sicurezza. Perché ridurre e limitare la velocità da 90 a 70 Km/h in una tangenziale con 6 corsie (tre per ogni senso di marcia), se non si registrano incidenti ? Una possibile spiegazione per lo “sconto” risiede nell’estrema necessità di recuperare risorse economiche. La ratio della sanzione amministrativa per la mancata osservazione di regole di condotta è quello di evitare che la condotta persista e non un pretesto di “fare cassa”. Altrimenti non si comprende il perché non dirottare tutti gli autonomisti indisciplinati, dopo l’aver raggiunto un tot di infrazioni, a lavori socialmente utili ricollegabili alla sanzione infranta.
piero rubino
Un apprezzamento (articolo e discussione illuminanti) e due osservazioni banali:
a) il discounting iperbolico del guidatore mediano è convincente ma occorre considerare che il rinvio del pagamento della multa non lascia invariato l’esborso atteso ma lo innalza significativamente (a causa di penali che divengono, quelle sì, iperboliche, dopo soglie temporali determinate): ergo il valore attuale della multa posposta potrebbe essere maggiore del suo equivalente odierno (= senza penali o addirittura scontato);
b) piena adesione al principio pseudo-einaudiano che è sempre opportuno “conoscere PRIMA di deliberare”, ma in questo caso siamo proprio sicuri che il “gioco avrebbe valso la candela” ? Ossia, stante il costo credo trascurabile sostenuto dagli enti locali per introdurre l’abbattimento della misura della sanzione (molti Comuni stanno lasciando i bollettini pre-stampati invariati), potremmo benissimo accontentarci di valutazioni di efficaciadi tipo ex post invece di costosi (e forse paralizzanti) scrutini ex ante.