Chi guida il trasporto locale?

Il trasporto pubblico locale (Tpl) è nell’occhio del ciclone. In Campania è fallita qualche settimana fa l’azienda regionale del trasporto extraurbano (Eav Bus); a Torino è in corso una difficile procedura per la vendita del 49 per cento delle azioni della locale azienda Gtt. Intanto, in Parlamento, sono in discussione provvedimenti che avranno impatto sulla riorganizzazione del mercato, mentre la Commissione europea sta predisponendo un parere interpretativo sul regolamento n. 1370 del 2007, che disciplina gli obiettivi di servizio pubblico nel trasporto locale.

UN’ALTRA LEGGE

La Camera ha licenziato la scorsa settimana il testo del disegno di legge di Stabilità, che, in materia di trasporto pubblico locale, introduce novità rilevanti circa l’assetto stabilito nel corso degli ultimi anni di mutevole e contraddittoria legislazione. Il provvedimento è passato ora all’esame del Senato per l’approvazione definitiva. Ma le perplessità che il disegno di legge suscita sono molte. Nel testo in discussione, il pendolo tra decentramento dei poteri verso le Regioni e centralizzazione delle funzioni allo Stato torna a orientarsi verso l’attribuzione di penetranti poteri decisionali all’esecutivo centrale: si costituisce un Fondo nazionale per i servizi di trasporto pubblico locale, si definiscono linee guida per la allocazione delle risorse tra le Regioni. I criteri esatti per l’allocazione vengono invece lasciati a un futuro decreto del presidente del Consiglio dei ministri (da emanarsi entro il 31 gennaio 2013). Entro sessanta giorni dall’emanazione di quel decreto le Regioni riprogrammano i servizi ed entro sei mesi sostituiscono “le modalità di trasporto ritenute diseconomiche” e rivedono i contratti di servizio in essere. Il Governo centrale assume la possibilità di nominare commissari ad acta e di revocare i vertici delle aziende in caso di squilibri finanziari nella gestione, secondo criteri stabiliti in un apposito decreto.

CENTRALISMO AL CONTRATTACCO…

Negli ultimi decenni, centralismo (1981-1995) e decentramento (1996-2012) hanno dato entrambi pessima prova. Non è che negli anni del Fondo nazionale trasporti (Fnt, istituito nel 1981) le aziende fossero incentivate a comportamenti efficienti. Anzi, proprio in quel periodo si sono accumulati i debiti, le inefficienze e gli sprechi che avevano spinto verso il cambiamento di rotta del 1996. Eppure, per legge, il Fnt doveva essere ripartito in base aicosti standard, cosa mai avvenuta nella realtà. Dopo oltre quindici anni di semi-federalismo, il Tpl continua a registrare performance disallineate rispetto ai parametri industriali europei di efficienza e ad assorbire più risorse pubbliche per unità di “prodotto” che negli altri paesi europei (grafico 1). (1) Le Regioni non hanno pianificato i servizi secondo criteri di funzionalità e di allocazione efficiente delle risorse pubbliche; i monopoli localicontinuano a farla da padroni, spesso in condizioni di degrado gestionale le cui conseguenze ricadono sui clienti. In qualche caso si assiste anche a integrazioni orizzontali del monopolio sia in campo ferroviario (ad esempio, la società “Trenord” tra Regione Lombardia, proprietaria de Le Nord, e Trenitalia) sia tra compagnie ferroviarie e aziende locali (Trenitalia ha acquistato l’Ataf di Firenze e la Regione Toscana vuole fortemente il grande campione regionale del trasporto su ferro e su gomma). È difficile, quindi, parteggiare per una delle due soluzioni: da un lato le Regioni che reclamano le proprie prerogative su materie loro delegate dalla Costituzione e dall’altro lo Stato che, stanco delle inerzie regionali, intende esercitare poteri sostitutivi.

…MA PUÒ FUNZIONARE?

Molti, però, sono i dubbi circa l’efficacia economica e organizzativa delle norme in discussione. Innanzitutto, appare davvero difficile esercitare il previsto potere sostitutivo dello Stato centrale nella gestione delle singole aziende, non solo per la necessità di mettere in campo una macchina di controlli e un apparato di management alternativo davvero robusto, ma anche perché, in principio, si dovrebbero poter rimuovere i vertici di aziende private, che rappresentano circa il 30 per cento del settore. Inoltre, le norme introducono incentivi finanziariper una razionalizzazione dell’offerta e un aumento della quota di ricavi, per lo più attraverso il taglio di servizi a domanda debole, ma non affrontano la questione del contenimento dei costi di tutti i servizi. Infine (ma non è certo l’ultimo dei problemi), gli indirizzi normativi si accompagnano a riduzioni dell’ammontare dei corrispettivi pubblici nell’ordine di 400 milioni di euro rispetto alle risorse del 2010, e non si affronta il tema dei tardati pagamenti dei corrispettivi dagli enti territoriali alle aziende, che stanno aggravando finanziariamente le condizioni già disastrate gestionalmente delle imprese di settore. Costringere all’efficienza attraverso una riduzione del volume complessivo dei corrispettivi può essere parte di una strategia anche opportuna (starve the beast), ma quella dei tagli lineari non è la rotta maestra per le riforme. Anche perché, di fronte a un grave rischio di interruzione dei servizi per mancanza di fondi, sarebbe difficile per lo Stato non aprire nuovamente i cordoni della borsa, come sovente accaduto negli anni in cui vigeva il Fnt (1981-1995).

TRA COSTITUZIONE E INCENTIVI

Sui profili costituzionali delle norme in questione saranno i giuristi a valutare: è certo però che la riforma costituzionale del 2001 aveva trasferito all’esclusiva competenza regionale la materia del trasporto pubblico locale, compreso quello ferroviario, mentre aveva lasciato all’esclusiva competenza statale la tutela e la promozione della concorrenza. Da questa certezza si può intravedere una strada più promettente rispetto a quella indicata nel disegno di legge in discussione. Alle Regioni potrebbe essere lasciata una quota (diciamo in ipotesi l’80 per cento) delle risorse per il sostegno dei servizi regionali (chiamiamolo Fondo ordinario). La ripartizione di tali risorse dovrebbe avvenire in prospettiva secondo il criterio dei costi standard (che dovevano essere elaborati già tre anni fa). Realisticamente, si potrebbe partire con un’allocazione basata per metà sulla spesa storica e per metà sui costi standard, per far crescere di un 10 per cento l’anno la quota basata sui costi standard. Il 20 per cento delle risorse non allocate dovrebbero alimentare un Fondo direttamente gestito dallo Stato per la promozione della concorrenza e dell’efficienza; tale Fondo sarebbe destinato in parte a finanziare gliobblighi di servizio per il trasporto interregionale, che verrebbe assegnato alla responsabilità contrattuale dello Stato, e in parte a un sistema di incentivi mirato a premiare comportamenti efficienti da parte degli enti territoriali. Lo Stato potrebbe quindi, con questo Fondo, 1) finanziare contratti di servizio per i servizi ferroviari interregionali, preventivamente posti a gara, dimostrando così alle Regioni che la concorrenza per il mercato si può realizzare, con significativi risparmi e senza ridurre la soddisfazione dei cittadini; 2) istituire un programma premiale per le Regioni che possano dimostrare di aver raggiunto target crescenti nel tempo (definiti dallo Stato) in termini di quota dei servizi (ferroviari e su gomma) messi a gara dalle Regioni stesse e dai comuni.

ATTUARE LE NORME ESISTENTI

Servirebbe infine attuare e far attuare alle Regioni le norme già esistenti da tempo. Lettera morta è rimasto, in particolare, l’allegato al regolamento europeo n. 1370 (emanato nel 2007), che prevede meccanismi di corretta allocazione dei costi contabili, in particolare nel caso di affidamento diretto a società in house, per evitare fenomeni di over-compensation, o di mantenimento di gestioni inefficienti. Peraltro, nella recente comunicazione della Commissione sugli aiuti di Stato (2012/C 8/02), è detto con chiarezza che, in caso di affidamenti diretti di servizi di interesse generale, “l’importo della compensazione deve essere determinato sulla base di un’analisi dei costi che una impresa, media, gestita in modo efficiente (…), avrebbe dovuto sostenere per adempiere tali obblighi (…). L’obiettivo è garantire che non siano presi come riferimento i costi elevati di un’impresa non efficiente”. In fondo, basterebbe obbligare le Regioni a partire da lì, per introdurre meccanismi correttivi di stimolo alla migliore allocazione delle risorse pubbliche.

                                                                                     Grafico 1