Gli obiettivi e gli strumenti

Anche la saggezza proverbiale sa che “prendere due piccioni con una fava” è un esito di per sé non impossibile, ma comunque affidato a circostanze fortuite e fortunate.
La teoria economica – le cui proposizioni, come sostenne molti anni fa Paul Samuelson, poche volte trascendono l’ovvio (benché si muovano entro i suoi confini con grande eleganza) – avverte i responsabili della politica economica che non è cosa buona impiegare strumenti in numero inferiore agli obiettivi che si perseguono.
È naturale aggiungere: tanto meno lo è, se si possono avere a disposizione strumenti in quantità maggiore, e più acconci.

La relazione tra strumenti e obiettivi mette a fuoco un profilo importante di cui si è occupato l’Antitrust, il 29 gennaio scorso, davanti alla commissione bilaterale per un’indagine conoscitiva sulla tutela del risparmio, intervenendo in merito alla vexata quaestio su concorrenza e stabilità nel settore bancario.
Secondo la normativa vigente, l’acquisizione di una banca deve essere autorizzata sia dall’Autorità di concorrenza, la quale accerta che non si crei una “posizione dominante” nel mercato (articolo 20 della legge 287/90), sia dall’Autorità di vigilanza, la quale accerta che ricorrano le condizioni di una “gestione sana e prudente” della banca (articolo 19, comma 5, del Testo unico bancario).

Oggi, la Banca d’Italia è il soggetto che applica entrambe le norme. Si discute dell’opportunità di ripartire le competenze per “funzioni”: la concorrenza all’Antitrust, la stabilità alla Banca d’Italia.

Ma molte delle difficoltà all’origine della discussione potrebbero mantenersi immodificate, anche dopo una ripartizione delle competenze, fintanto che al perseguimento di due finalità distinte resta allocato un unico strumento “strutturale”, il controllo delle concentrazioni.

Dinanzi alla commissione bilaterale, il governatore Antonio Fazio ha sostenuto la sinergia tra obiettivi di concorrenza e di stabilità. Ma tale sinergia sembra nascere dal ricorso allo stesso strumento, più che da una congruenza tra le due finalità.
Il divieto di una concentrazione che crea una posizione dominante potrebbe, infatti, porre problemi di stabilità se, per esempio, la banca acquisita dovesse essere a rischio di fallimento, con effetti di destabilizzazione del sistema dei crediti e dei debiti, nonché di una ampia dissipazione del capitale informativo incastonato nelle relazioni di clientela.

Specularmente, la crescita esterna di una banca, anche se non dà luogo a posizione dominante, potrebbe mettere a rischio la stabilità, se si realizza in forme che ne indeboliscono la “sana e prudente gestione”.
Il Testo unico paventa tale possibilità, non solo per la modifica del controllo, ma anche per la partecipazione di minoranza qualificata nel capitale di una banca.

È opportuno, allora, distinguere tra diverse circostanze. Nel caso di una concentrazione che crea una posizione dominante, ma può favorire la stabilità (per esempio, quando una grande banca ne acquisisce un’altra in difficoltà), l’Antitrust ha suggerito una soluzione semplice: l’Autorità di concorrenza potrebbe autorizzare l’operazione se, con parere motivato, l’Autorità di vigilanza mostra che essa è strettamente necessaria alla stabilità.

Questo schema di soluzione è ben conosciuto dal diritto antitrust (si veda il caso di autorizzazione di intese vietate) ed esiste una consolidata giurisprudenza sulla condizione di stretta necessità.

L’autorizzazione, inoltre, accenderebbe un riflettore su possibili comportamenti abusivi della banca in posizione dominante.

Diverso è il caso in cui la “gestione sana e prudente” della banca fosse messa a repentaglio da una modifica del controllo, o della sola partecipazione al capitale, di una banca, senza effetti negativi sulle condizioni di concorrenza nel mercato.

A ben vedere, l’articolo 19 del Testo unico, nel farsi carico di questa circostanza, tiene conto di due distinte preoccupazioni. Quando l’acquirente è un’impresa non bancaria è in gioco il principio di separazione tra banca e industria. L’intervento “strutturale” – autorizzare o vietare l’acquisizione – può essere uno strumento appropriato all’obiettivo di stabilità. Lo stesso strumento è irrilevante per la concorrenza, giacché acquirente e acquisita operano in mercati diversi. Quando l’acquirente è un’altra banca, assegnare all’obiettivo della “sana e prudente gestione” uno strumento “strutturale”, come fa il Testo unico, potrebbe, invece, condurre a un contrasto tra finalità di stabilità e finalità di concorrenza.

Nella legislazione antitrust, il principio che la banca è sottoposta, come ogni altra impresa, alle regole del mercato, si è consolidato quando è maturato il convincimento che, ai fini di stabilità, il ricorso a strumenti di regolazione prudenziale è preferibile alla regolazione strutturale.

Regolazione prudenziale significa che una banca deve soddisfare requisiti oggettivi e predeterminati di solidità patrimoniale e di integrità dei soggetti che partecipano al suo capitale. Ma tali requisiti devono essere verificati in ogni momento del processo evolutivo di una banca, e tutte le banche possono e devono essere, pertanto, ugualmente e costantemente vigilate, secondo i criteri della regolazione prudenziale, indipendentemente dal fatto che sia in gioco una fattispecie di concentrazione, che è invece tipicamente soggetta alla verifica di concorrenza.

È, allora, necessario fare risolutivamente i conti con l’articolo 19 del Testo unico bancario: per evitare che l’assegnazione di strumenti di regolazione strutturale (e non prudenziale) a fini di stabilità ostacoli il ridisegno dell’architettura dei controlli secondo un efficiente criterio di ripartizione delle competenze per funzioni.