Una riforma per due

Il Patto di stabilità e crescita e l’agenda di Lisbona vanno rivisti. Il Patto resta uno strumento essenziale di coordinamento delle politiche fiscali, ma in questo momento prevalgono i suoi effetti recessivi. Al contrario, perseguire gli obiettivi di Lisbona avrebbe ricadute favorevoli sull’attività e sui conti pubblici di tutti i paesi. Mancano però gli incentivi. I due programmi dovrebbero essere legati più strettamente, concedendo margini più generosi nella valutazione delle politiche di bilancio ai paesi che attuano le riforme di struttura.

Il quadro della politica economica in Europa è desolante. Tralasciando la politica monetaria, entrambi i pilastri su cui doveva poggiare la politica economica del nostro continente – il Patto di stabilità e crescita e l’agenda di Lisbona di riforme strutturali – necessitano di un’urgente e radicale opera di manutenzione.

IL PATTO DI STABILITA’ E CRESCITA

Cominciamo dal Patto di stabilità. L’obiettivo di rigore fiscale che avrebbe dovuto portare i paesi membri a conseguire il pareggio di bilancio entro il 2004 preparando i conti pubblici alle ricadute del processo di invecchiamento e consentendo alla politica fiscale di svolgere pienamente il suo ruolo di stabilizzatore del ciclo, è stato presto dimenticato, prima ancora che il rallentamento economico esercitasse i suoi effetti sui conti pubblici. Il Patto di stabilità rimane però uno strumento essenziale di coordinamento delle politiche fiscali in un’unione monetaria. In tale contesto, infatti, il mercato dei cambi non disciplina più le scelte di politica fiscale. Si appiattiscono quindi gli spread fra paesi e si indebolisce la sanzione di mercato nei confronti dei paesi meno virtuosi. Di conseguenza, politiche fiscali insostenibili in un paese membro si ripercuoteranno sui tassi di interesse di tutta l’area monetaria più che sui differenziali fra paesi. È un’esternalità negativa che la politica fiscale in un paese esercita sugli altri membri dell’area monetaria. Al Patto di stabilità era nei fatti assegnato il compito di internalizzare il più possibile questo effetto. Ma vi è un’altra esternalità, di segno opposto, che pesa non poco nel giudizio dei critici del Patto. È vero infatti che un miglioramento dei conti pubblici conseguito esclusivamente attraverso riduzioni di spesa o aumenti di imposte deprime l’economia e riduce la domanda di importazioni, con inevitabili effetti recessivi anche sulle altre economie dell’area. Oggi, in una situazione di forte rallentamento economico, è questo secondo effetto a prevalere.

L’AGENDA DI LISBONA

Passiamo all’agenda di Lisbona. L’obiettivo era di favorire l’adozione di misure volte ad accrescere il potenziale di crescita delle economie dei paesi europei. L’attuazione delle riforme di Lisbona è però in gravissimo ritardo, come denunciato non solo dalla Commissione, ma anche dal Comitato di politica economica dell’Ecofin. Progressi più significativi avrebbero prodotto benefici di rilievo. Una crescita più rapida infatti non solo migliora i saldi di bilancio nel paese in questione, ma stimola i flussi di importazione e si ripercuote favorevolmente sui livelli di attività economica in tutta l’area. È un’esternalità positiva, a differenza del Patto di stabilità: l’adozione di politiche virtuose da parte di un paese ha ricadute favorevoli sui livelli di attività e sui conti pubblici di tutti i paesi dell’area. A ostacolare l’adozione dell’agenda di Lisbona hanno però contribuito i costi, anche di bilancio, delle riforme, le conseguenti resistenze politiche all’interno di ciascun paese, la riluttanza dei paesi membri a conferire ulteriori poteri alla Commissione e, di riflesso, la scelta di un metodo, quello del coordinamento aperto, in cui i paesi si limitano a confrontare le proprie esperienze di riforma nell’improbabile ricerca di una "best practice". A differenza del Patto di stabilità, questo metodo non fornisce nessun incentivo, in positivo o in negativo, ad attuare le riforme per le quali, a parole, i governi si erano impegnati.

IL POSSIBILE RIMEDIO

Un ovvio rimedio alla situazione di stallo che caratterizza sia il Patto di stabilità sia l’agenda di Lisbona consiste nel legare più strettamente i due programmi. Più che scorporare alcune voci "virtuose" di bilancio, ad esempio gli investimenti pubblici, dal computo del saldo di bilancio a fini dell’applicazione del Patto (anche molte voci di spesa corrente hanno effetti positivi sulla crescita, troppo spesso gli investimenti pubblici sono totalmente improduttivi), si dovrebbe consentire ai paesi che procedono più speditamente sulla strada delle riforme di struttura margini più generosi (ma limitati, nell’ordine dello 0,2-0,3 per cento del Pil) nella valutazione delle politiche di bilancio. I vantaggi sarebbero ovvii. Si stempererebbero le esternalità negative di una politica di mera restrizione fiscale che riduce la domanda aggregata anche nel resto dell’area. Si fornirebbe un incentivo ad attuare politiche di riforma, consentendo in particolare ai governi di compensare, nel breve periodo, i gruppi sfavoriti dalle riforme. L’obiettivo di crescita diverrebbe finalmente parte integrante del Patto di stabilità e l’agenda di Lisbona si vedrebbe dotata di strumenti operativi. Non mancheranno inevitabilmente le obiezioni a questa proposta. Valutare un programma di riforme strutturali è un esercizio intrinsecamente difficile,ma non impossibile. Non ci dovrebbero essere dubbi ad esempio che la liberalizzazione degli ordini professionali o lo smantellamento di un monopolio nel settore delle industrie a rete costituiscono un progresso anche se è difficile misurarne gli effetti. Ogni anno, sia la Commissione attraverso l’Implementation Report, sia il Comitato di politica economica dell’Ecofin, attraverso l’Annual Report, forniscono una valutazione dettagliata delle nuove politiche di riforma del mercato dei beni, dei servizi, del lavoro e dei capitali adottate dagli stati membri. Rimane ancora da definire a chi verrebbe affidata la valutazione delle politiche di riforme di un paese membro. All’Ecofin? No di certo. L’incentivo a un accordo collusivo in cui le riforme di tutti i paesi ricevono una valutazione favorevole sarebbe troppo forte. Una ragionevole soluzione di compromesso sarebbe di delegare alla Commissionetale valutazione, con l’obbligo però di sentire il Comitato di politica economica. Si eviterebbe così di conferire poteri giudicati eccessivi alla Commissione, si preserverebbe il metodo comunitario e si utilizzerebbero al meglio le competenze esistenti.