Valutare in trasparenza

Se le politiche pubbliche devono essere giudicate sulla base della loro efficacia ed efficienza, servono informazioni adeguate e facilmente accessibili in maniera trasparente. Ministero del Lavoro e Inps creano ora il Clap, campione longitudinale degli attivi e dei pensionati. Dovrebbe fornire uno strumento per le analisi delle politiche e dei flussi tra situazioni occupazionali e previdenziali. Ed è un primo contributo alla soluzione del problema del bilanciamento tra tutela della privacy e accesso della comunità scientifica alle informazioni.

Le statistiche di recente fornite dall’Istat relative alla nuova indagine continua sulle forze di lavoro sono state immediatamente compulsate nel tentativo di scorgervi segnali di successo o di insuccesso della riforma Biagi. A nostro avviso molti dei giudizi emersi sono da ritenere piuttosto approssimativi e alquanto prematuri: le novità dell’indagine, nonostante i meritori sforzi dell’Istat (1), ne rendono difficile l’uso in comparazione con le serie precedenti. La riforma Biagi è poi in realtà un cantiere ancora aperto, che non si presta a giudizi sommari.

Un’iniziativa ministero del Lavoro-Inps

Senz’altro quelle vicende confermano però la giusta attenzione che ormai anche in Italia si ripone nella valutazione delle politiche pubbliche. Si tratta di un segnale di maturità civile, perché un confronto sui fatti, anche se controversi, è molto meglio di una sterile contrapposizione ideologica. Politiche pubbliche che, pur se basate su orientamenti ideali, non siano scelte ideologicamente ma con l’intenzione di consentire il raggiungimento di determinati obiettivi, devono essere giudicate sulla base della loro efficacia ed efficienza.
Condizione perché ciò possa avvenire è poter disporre di informazioni adeguate e facilmente accessibili in maniera trasparente. Ma non sempre tali condizioni si realizzano.

Un’iniziativa congiunta di ministero del Lavoro e delle politiche sociali e Inps mira proprio a superare uno dei due corni del problema: quello del facile e trasparente accesso alle informazioni. In particolare, va nella direzione di un utilizzo delle informazioni amministrative secondo modalità longitudinali e quindi in modo da identificare da dove vengano e dove vadano a finire i soggetti interessati da varie politiche pubbliche. Interviene, ovviamente, sui sistemi informativi esistenti, in particolare su quelli che fanno capo all’Inps; la mancanza di alcune importanti informazioni (ad esempio quelle che si riferiscono ai dipendenti pubblici) non necessariamente consente di rispondere a tutti i quesiti valutativi che pure ci si vorrebbe e dovrebbe porre. Il possibile miglioramento di quei sistemi, ad esempio su quanto previsto in tema di borsa nazionale del lavoro e monitoraggio dalla legge Biagi o sul casellario degli attivi dalla recente legge di riforma della previdenza (n. 243/2004), potrà quindi accrescerne le potenzialità. (2)
L’iniziativa consiste nella creazione del campione longitudinale degli attivi e dei pensionati (Clap), un campione di dati individuali, tratti da vari archivi gestionali dell’Inps, sviluppato al fine di fornire uno strumento per le analisi di valutazione delle politiche e dei flussi tra situazioni occupazionali e previdenziali. È composto dai soggetti, contenuti negli archivi gestionali, nati in quattro date nell’anno ed è quindi circa pari ad 1/90 del totale dei record facenti riferimento all’universo; il periodo di riferimento è quello che va dal 1985 al 2001 (ulteriori aggiornamenti saranno presto resi disponibili). La complessità della realizzazione deriva dalla diversa struttura e funzione degli archivi considerati, nati in epoche e con funzioni differenti. Di conseguenza, una particolare importanza è stata attribuita alla fase di consolidamento degli archivi.
Il campione così creato (e in futuro aggiornato) sarà fruibile (con minime restrizioni volte a valutare la serietà delle intenzioni e la correttezza delle elaborazioni) anche dall’esterno e quindi consentirà a ricercatori ed enti di ricerca pubblici e privati di ottenere informazioni rilevanti di tipo longitudinale. In particolare, è previsto uno strumento web di navigazione multidimensionale, accessibile dal 21 ottobre 2004 dal sito http://stat.welfare.gov.it. (3)

Come funziona l’applicazione

L’applicazione, sviluppata per analizzare i percorsi occupazionali di un gruppo di soggetti che siano in una determinata situazione in un momento dato, si articola su tre fasi. In primo luogo, si individua il sottoinsieme di riferimento, costituito dai soggetti che in un determinato periodo di tempo (al momento fissabile in un anno o trimestre) si trovavano in una determinata situazione (occupazionale o contributiva); si sceglie la finestra temporale sopra la quale seguire, longitudinalmente, il gruppo di soggetti individuati al punto precedente (anche qui potendo al momento scegliere una frequenza annuale o trimestrale ); si analizza infine la situazione del gruppo di soggetti sulla finestra considerata per il tramite di un’applicazione che consente la navigazione multidimensionale dei dati (quello che in linguaggio informatico si chiama cubo Olap).
Proponiamo qui un assaggio delle sue caratteristiche e potenzialità, con riferimento al fenomeno della percezione dell’indennità di mobilità. L’elaborazione consente di apprezzare sia la provenienza che il successivo destino dei soggetti che fruivano di indennità di mobilità nel corso del primo trimestre del 1999, analizzandone i percorsi nel lasso di tempo che va dal primo trimestre 1998 al quarto trimestre del 2000. La schermata ottenibile in pochi secondi evidenzia in colonna i periodi temporali prescelti e in riga le varie situazioni occupazionali (e non) trovate con un grado di dettagli minimo. In tabella sono riportate per default le percentuali rispetto alla sottopopolazione inizialmente selezionata. È inoltre da precisare che la condizione di inclusione nel gruppo sotto analisi è la presenza del soggetto nell’ambito della particolare situazione occupazionale o contributiva considerata (in questo caso la percezione della mobilità) per almeno quindici giorni nel lasso di tempo indagato (in questo caso il primo trimestre del 1999), ben potendo accadere che il medesimo soggetto figuri, nell’ambito di quel lasso di tempo, anche in altre situazioni riportate in tabella.

Senza peraltro voler qui proporre un’analisi fine della politica in questione, dalla tabella traspare che dei soggetti che nel primo trimestre del 1999 fruivano di indennità di mobilità, già un anno prima circa il 58 per cento era in una simile situazione, mentre circa il 19 per cento era in cassa integrazione guadagni. Ulteriori scomposizioni della categoria dei dipendenti agevolati, porterebbero a scoprire l’importanza degli sgravi specificamente previsti per i soggetti in mobilità tra quanti hanno poi trovato un impiego (ma anche che molti hanno fruito dell’agevolazione prevista dalla legge 407/1990 per i disoccupati di lunga durata). Complessivamente, la probabilità che alla mobilità faccia seguito la pensione è di poco inferiore a quella di un ritorno all’impiego (23 per cento contro 28 per cento dopo quasi due anni), mentre il 19 per cento dei soggetti a quasi due anni di distanza risulta silente.
L’applicazione consente interattivamente una serie di ulteriori affinamenti: la situazione occupazionale, inizialmente presentata molto aggregata, può essere ulteriormente disaggregata per analizzare situazioni più specifiche (sono stati previsti tre livelli di aggregazione) e possono essere introdotte ulteriori variabili di classificazioni quali il sesso, l’età e la provenienza geografica (che si riferisce alla sede di lavoro per gli occupati, alla residenza per i non occupati), distinguendo altresì, all’interno dello stock, tra nuovi entrati e persone già presenti.
L’applicazione potrà contribuire a un dibattito sulle politiche più informato ed è un primo contributo alla soluzione del problema, più volte lamentato su questo sito (4), del bilanciamento dei principi di tutela della privacy e dell’accesso alle informazioni elementari da parte della comunità scientifica. Accanto alla procedura via web che abbiamo sommariamente descritto si sta perciò studiando una soluzione per consentire, a richiesta motivata e sulla base di una precisa assunzione di responsabilità, l’accesso di singoli team di ricerca all’archivio Clap (o a sue partizioni).

(1) A differenza di quanto invece era accaduto in passato. Basti ricordare che nell’ottobre 1992, in piena crisi del cambio ed occupazionale, vi era stata un’altra ampia revisione di quell’indagine e che le prime serie ricostruite, dalla Banca d’Italia e non dall’Istat, furono rese note solo vari mesi dopo.

(2) Gli archivi generali quali quello qui adoperato, anche se migliorati, non sempre potranno fornire le informazioni necessarie alla valutazione di singole specifiche politiche, a tale scopo dovendosi provvedere in molti casi con previsioni ad hoc già in fase di disegno di quelle politiche che abbiano natura sperimentale.

(3) Il prodotto-servizio viene presentato ufficialmente giovedì 21 ottobre a partire dalle ore 10.15 presso la sede centrale dell’Inps in Roma.

(4) Si veda la serie di articoli iniziata con “Se la privacy non tutela la ricerca”, di Andrea Ichino e Nicola Rossi e in particolare il contributo di Ugo Trivellato.