Redistribuire: sì, ma come?

La riforma fiscale del Governo e la proposta alternativa del centrosinistra non sembrano tenere conto di tre principi fondamentali. La redistribuzione si fa anche sul lato della spesa e non solo su quello del prelievo. In alcuni casi, come quello dei più poveri, si può fare solo sul lato della spesa. Un sistema che redistribuisce fortemente sul lato della spesa, può redistribuire di meno sul lato del prelievo e viceversa. Infine, la progressività di un sistema fiscale si misura sul complesso dei tributi e contributi, non solo sull’imposta sulle persone fisiche. Vincenzo Visco commenta l’articolo; la controreplica degli autori. Il mancato commento all’articolo da parte di Ermanno Gorrieri, scomparso da pochi giorni.

Gli economisti sono in genere restii a pronunciarsi su questioni di equità distributiva. Si tratta di problemi di natura etica, e le categorie dell’economista mal si adattano ad affrontarli. Ma è bene che le scelte politiche siano informate sui loro effetti distributivi. Non è quanto sta avvenendo da noi. Il modo con cui si è discusso di equità in occasione del varo, da parte del Governo, della riforma Ire e il modo con cui il problema distributivo viene affrontato nella proposta alternativa del centrosinistra (descritta qui nell’intervento di DeVincenti e Paladini) testimoniano che siamo ben lontani dall’avere scelte politiche pienamente consapevoli.
Tre questioni appaiono essenziali: i) l’Italia è un paese molto o poco disuguale? ii) è meglio ridistribuire con la spesa o con le tasse? e iii) maggiore progressività nella struttura della tassazione sui redditi personali implica necessariamente meno disuguaglianze? 

L’Italia due volte più disuguale

Nella tabella e nel grafico qui sotto presentiamo diverse misure delle disuguaglianze nei redditi – l’indice di Gini (una misura della distanza della società da una situazione in cui tutti hanno lo stesso reddito), il rapporto fra il reddito del 20 per cento della popolazione più ricco e il quinto più povero, la quota di individui con un reddito inferiore a due terzi del reddito mediano – con dati comparabili fra paesi (si veda l’intervento di Anthony Atkinson) e nel corso del tempo. 
Tre fatti emergono con chiarezza. Primo, l’Italia presenta disuguaglianze dei redditi disponibili, al netto di tasse e contributi e al lordo dei trasferimenti, superiori alla media dell’Unione europea (sia a 15 che a 25 paesi). Secondo, la percentuale di famiglie con redditi inferiori a due terzi del reddito mediano è di circa 4 punti percentuali più alta in Italia che nella media dell’Unione a 15. Terzo, in Italia le disuguaglianze sono fortemente aumentate con la recessione del 1991-2 e non sono poi più diminuite. Siamo dunque diventati più disuguali, sia relativamente alla media europea che rispetto al nostro passato recente. Come già anticipato su questo sito, siamo anche diventati più mobili sul piano sociale e questo in parte ha contemperato l’accresciuta ineguaglianza, ma ha anche aumentato la percezione del rischio e la domanda di protezione da parte dei cittadini.

Fonte: da Boeri-Brandolini, 2004. Dati Banca d’Italia Indagine sui bilanci delle famiglie. Le linee verticali indicano 2 deviazioni standard sopra e sotto ogni stima puntuale.

Redistribuire con le tasse o con la spesa?
 
Nel dibattito politico vi è scarsa coscienza di questi problemi. La discussione in merito alla recente riforma dell’Ire ne è un chiaro esempio. I riferimenti all’equità e alla giustizia distributiva sono stati frequenti e impropri, da una parte e dall’altra. Eppure, è ovvio che i più poverisono del tutto indifferenti a questo dibattito; essi non beneficeranno mai di una riforma fiscale, per la semplice ragione che già oggi non pagano le imposte, avendo un reddito inferiore alla soglia della "no-tax area". In altre parole, il riequilibrio della spesa sociale, a partire dalla riforma degli ammortizzatori sociali , è l’unico modo per ridistribuire risorse a favore dei cittadini più poveri.

Al di sopra di questo livello minimo si può ridistribuire sia concedendo trasferimenti che riducendo le imposte. Dal punto di vista concettuale, non esiste alcuna differenza: un sussidio monetario è soltanto un’imposta negativa.  Si tratta, allora, di stabilire se in pratica sia più efficiente agire tramite il sistema tributario oppure attraverso la spesa pubblica. Se si ritiene che il sistema tributario già consenta di individuare adeguatamente le categorie da sostenere (per esempio attraverso le informazioni che gli individui danno su di sé in sede di dichiarazione dei redditi) una riduzione selettiva delle imposte è probabilmente un metodo meno costoso e più efficace rispetto all’introduzione di un sussidio, visto che non richiede l’introduzione di nuovi e complicati meccanismi burocratici e amministrativi . Viceversa, se queste informazioni sono carenti, è giocoforza necessario agire sul fronte della spesa, per evitare di sprecare inutilmente risorse scarse e di compiere redistribuzioni perverse a favore dei ricchi. Ma si deve comunque ricordare che l’intervento attraverso le imposte trova un limite invalicabile nel debito d’imposta del contribuente, la ragione per cui gli incapienti non potranno mai beneficiare di una riduzione delle imposte.

Più progressività dell’Ire vuol dire meno disuguaglianze?

L’Italia è uno dei paesi in cui le aliquotedella tassazione dei redditi delle persone fisiche crescono di più all’aumentare del reddito. Eppure i dati ci dicono che la distribuzione dei redditi è tra le più disuguali in Europa. Una delle ragioni di questo apparente paradosso è che non abbiamo un efficace sistema di interventi sul lato della spesa, come gli ammortizzatori sociali. L’altra è che il sistema fiscale stesso è poco redistributivo. La tabella qui sotto – tratta da uno studio svolto nell’ambito del progetto Euromod  – mostra per esempio che l’Italia è uno dei paesi europei in cui tasse e contributi contribuiscono di meno a ridurre le disuguaglianze.
Una ragione è che da noi sono molto importanti i contributi sociali (il 27 per cento del prelievo complessivo), di fatto una tassa proporzionale sui redditi da lavoro. L’altra è che abbiamo di fatto rinunciato a tassare in modo progressivo, o a tassare del tutto, gli altri cespiti. La tassazione dei consumi è debolmente regressiva, avvantaggia cioè più i ricchi che i poveri. La ricchezza, benché distribuita in modo assai più diseguale del reddito, gode di un trattamento assai favorevole da parte del fisco. I rendimenti della ricchezza finanziaria, quando non elusi del tutto, sono sottoposti alle aliquote più basse d’Europa. Quelli della ricchezza immobiliare, sono largamente legalmente elusi. Abbiamo perfino eliminato del tutto la tassa di successione, anche per i patrimoni più ingenti. Questo significa che l’intera capacità redistributiva del sistema si scarica su un’unica imposta, l’imposta sui redditi personali. Ma l’Ire incontra crescenti difficoltà a svolgere questo compito.
Non solo perché riduzioni di imposte sull’Ire non possono beneficiare chi già non le paga, ma anche perché l’Ire è largamente elusa o evasa. Di tutti i redditi prodotti nella società, i redditi da lavoro dipendente compongono oltre il 75% della base imponibile dell’Ire, oltre 20 punti in più della loro quota sul reddito nazionale. Inoltre, aliquote Ire elevate disincentivano l’offerta di lavoro e stimolano la fantasia nel cercare di evitarle.

Le proposte politiche

Di questi aspetti, c’è scarsa coscienza nelle proposte politiche.
Il Governo si è semplicemente dimenticato del tutto il problema, concentrando la riduzione dell’Ire sui redditi più alti e affidando tutto l’aspetto redistributivo residuo alla no-tax area e alla introduzione di oneri deducibili decrescenti sul reddito, con l’effetto prevedibile di generare aliquote marginali erratiche e crescenti ai livelli più bassi di reddito, preludio di insormontabili "trappole della povertà" .
La proposta del centrosinistra, come qui rappresentata da De Vincenti-Paladini , mostra una maggiore comprensione dell’esistenza del problema redistributivo (proponendo anche trasferimenti monetari per gli incapienti e qualche riequilibrio nella tassazione delle rendite finanziarie), ma sconta l’illusione di credere che a un unico strumento, l’Ire, possa essere affidato il complesso dei compiti redistributivi. Senza rendersi conto che, vista la carenza di informazioni (per esempio sul patrimonio) contenuti nella dichiarazione dei redditi, si può finire con l’avvantaggiare chi non ne ha bisogno. Inoltre, la proposta del centrosinistra impone anche una revisione al rialzo delle aliquote Ire. Questo sembra poco sensato, sia sul piano dell’efficienza economica (per via degli effetti sull’offerta di lavoro e sull’evasione-elusione), sia sul piano equitativo, visto che aliquote elevate verrebbero pagate quasi solo dai lavoratori dipendenti.

Nel loro articolo Boeri e Bordignon discutono le proposte di rimodulazione delle aliquote Ire di maggioranza e opposizione criticandole entrambe. Mi siano concesse alcune osservazioni in proposito. E’ assolutamente vero che le disuguaglianze in Italia (e non solo) sono cresciute negli ultimi anni, così come più elevato è  da noi il tasso di povertà: ma è proprio su questo punto  che le due proposte si differenziano nettamente, cosa che B. e B. non sembrano cogliere: quella del centrosinistra ha infatti come obiettivo primario una forte riduzione sia delle disuguaglianze che della povertà: basta verificare le variazioni dei relativi indici per accorgersene. Quindi consapevolezza piena e non “scarsa coscienza” di questi problemi. Lo strumento utilizzato inoltre, l’imposta negativa, è proprio quello tecnicamente più adatto ad affrontare il problema degli incapienti e dei contribuenti più poveri che sta a cuore a Boeri e Bordignon. Da un punto di vista tecnico, inoltre, tale strumento configura una spesa fiscale che trasferisce risorse monetarie alle famiglie più povere, proprio come richiesto da B. e B. Sempre da un punto di vista tecnico va sottolineato che la proposta del centrosinistra  risolve e corregge i problemi che oggi derivano  dall’andamento non uniforme degli assegni familiari (che rappresentano già oggi una  vera e propria imposta negativa limitata però ai soli lavoratori dipendenti) che risulta erratico e determina consistenti trappole della povertà, nonché dalla stravagante struttura delle aliquote dell’Irpef che grazie alle deduzioni decrescenti, procede a sbalzi, sicché le aliquote sono più elevate sui redditi più bassi che su quelli medi, con ovvi effetti negativi in termini di efficienza (V. Paladini –Visco (2002) (2004), e Galmarini (2004). E’ sorprendente quanta poca attenzione la professione abbia dedicato a questo problema che è in realtà di grande rilievo pratico e teorico.
B. e B. hanno ragione quando sottolineano i limiti delle imposte progressive sul reddito (e dello stesso sistema fiscale) come strumento di redistribuzione del reddito: si tratta di un risultato noto da (alcuni) decenni che dipende dal fatto (ovvio) che le aliquote marginali di imposte non possono superare il 100% (e neppure raggiungerlo). Al contrario la spesa pubblica per prestazioni di welfare, soprattutto per sanità, istruzione, ecc. equivalendo in pratica ad una erogazione  eguale per tutti i cittadini indipendentemente dal loro reddito,ha invece effetti redistributivi molto potenti.
Piuttosto ho qualche perplessità sulla tesi di B. e B. che fa risalire alla elevatezza dei contributi sociali (proporzionali) i minori effetti redistributivi  del prelievo sul reddito in Italia. Infatti, è ben noto che gli effetti redistributivi  di una imposta sul reddito misurati con l’indice Gini-Lorenz, dipendono sia dalla dinamica delle aliquote marginali che dal livello di quelle medie, quindi se si considerano unitariamente imposta e contributi  dovrebbe risultare che contributi sociali (proporzionali) contribuiscono ad elevare l’incidenza media della imposizione personale a parità di progressività. Si tratta quindi di una questione che andrebbe approfondita.
Sorprendente infine è l’affermazione di B. e B. secondo cui la proposta del centrosinistra imporrebbe una “revisione al rialzo delle aliquote Ire”; poiché nella proposta le aliquote rimangono quelle attuali, con lievissime modifiche degli scaglioni, e comunque non aumentano, ho l’impressione che essa non sia stata esaminata con attenzione. In proposito rinvio all’articolo di Paladini – De Vincenti su La Voce (2004).
Concludendo  mi sembra che al fondo (oltre al gusto della polemica per la polemica) B. e B., come altri, ritengono  che il centrosinistra non doveva “scendere sullo stesso terreno” della maggioranza  perché altre erano le priorità. Che le priorità fossero altre è ovvio; personalmente nella situazione attuale avrei suggerito (e ho proposto) un intervento di riduzione del costo del lavoro via Irap (come proposto anche da Giannini e Guerra (su  La Voce del  2004), sempre che ci fossero state le risorse (che non ci sono). E questo rimane comunque un obiettivo strategico per il futuro. Ma il punto non è questo: se ti invitano ad una partita di tennis, è opportuno che tu vada all’appuntamento portando la tua racchetta, anche se avresti preferito andare a… sciare. Naturalmente potresti anche disertare l’appuntamento, ma è chiaro che gli assenti hanno sempre torto.
In altre parole la proposta del centrosinistra aveva ed ha l’obiettivo di dimostrare come con le stesse risorse  messe in campo dalla maggioranza, se utilizzate diversamente, si potevano fortemente alleviare problemi di disuguaglianza, di povertà e di sostegno del reddito familiare, oltre a prospettare un intervento di razionalizzazione tecnica dell’imposta e degli assegni familiari, che risorse e priorità permettendo, non è più rinviabile.

De Vincenti C.–Paladini R. (2004): “L’Ire del centrosinistra” 20-12-2004
Galmarini V. (2004): “La moltiplicazione delle aliquote, La Voce, 6 -12-2004.
Giannini S. – Guerra C. (2004): “La cura dimagrante dell’Irap”, La Voce, 18-11-2004.
Paladini R – Visco V. (2002): “Nuova Irpef, redditi medi ad alto rischio”, Il Sole 24 Ore, 20-11-2002
Paladini R – Visco V. (2004):”Così viene violata la progressività, Il Sole 24 Ore, 5.12- 2004.

Ringraziamo l’onorevole Vincenzo Visco per l’attenzione e per averci offerto l’opportunità di approfondire alcuni aspetti del nostro intervento. Come sempre succede per gli articoli su lavoce.info, il nostro non era pensato solo per gli addetti ai lavori, ma per un pubblico più ampio, forse meno informato del prof. Visco. Ma è certamente possibile che alcune nostre osservazioni fossero del tutto ovvie. Forse è  già  noto a tutti che la disuguaglianza in Italia è  più alta che nella media europea ed è cresciuta negli ultimi 15 anni, che la redistribuzione non si fa solo sul versante delle entrate ma anche su quello della spesa, soprattutto per i meno abbienti, e, infine, che la progressività di un sistema tributario non si misura solo sull’Ire. Se è così, il mancato avvio della riforma degli ammortizzatori sociali nella passata legislatura e il suo continuo rinvio in questa (a dispetto degli impegni presi nel Patto per l’Italia) sono ancora più gravi, perché decise da politici consapevoli dell’importanza dei problemi.
Vero che i contributi sociali sono proporzionali ai salari in Italia. In altri paesi, ad esempio quelli anglosassoni, aumentano all’aumentare del reddito. Questo contribuisce a spiegare perché le stime Euromod – di cui davamo conto nel nostro intervento – mostrano che questa componente della tassazione sia meno progressiva in Italia che altrove.  Un’altra ragione è che i contributi sociali sono più bassi per il lavoro autonomo, che ha conosciuto un miglioramento della propria posizione relativamente al lavoro dipendente negli ultimi anni.
Abbiamo seri dubbi sull’opportunità di redistribuire attraverso l’introduzione dell’imposta negativa, anche perché questa presume che le informazioni nelle dichiarazione dei redditi siano sufficienti a identificare i bisognosi, quando così non è, dati i forti fenomeni di evasione, erosione e elusione della base imponibile potenziale Ire. Per le aliquote, prendiamo atto con piacere del fatto che la proposta del centro-sinistra non prevede un incremento delle aliquote per i redditi più alti.  L’articolo originale di Paladini e De Vincenti (1), a cui la proposta del centro-sinistra si ispira, prevedeva un inasprimento delle aliquote Ire per finanziare la nuova imposta negativa. 
Ancora grazie per i commenti.

Tito Boeri e Massimo Bordignon

(1) Claudio De Vincenti, Ruggero Paladini, Corrado Pollastri, 2004, For a welfare oriented taxation reform in Italy, articolo presentato alla Conferenza “La Questione Tributaria in Italia”, Università Cattolica di Milano, dicembre 2004.

Il 29 dicembre si è spento, nella sua casa di Modena, Ermanno Gorrieri, figura straordinaria di combattente partigiano, sindacalista, politico e studioso. Aveva 84 anni e da molto tempo soffriva di cuore. Ero passato a salutarlo la sera prima. Ancora lucidissimo, mi aveva chiesto – pur con enorme fatica – se avevo visto l’articolo di Tito Boeri e Massimo Bordignon su lavoce.info, aggiungendo: “Anche per loro l’equità redistributiva non si fa col fisco”. Era per lui la conferma, in sede scientifica, di una lunga e solitaria battaglia culturale e politica. Avrebbe voluto inviarvi un suo contributo. Non ce l’ha fatta. Né io, pur sapendo bene cosa avrebbe scritto (per il personale coinvolgimento nelle sue ricerche e proposte in tema di disuguaglianza e di politiche redistributive), posso sostituirmi a lui.

“Uguaglianza”, una parola in disuso

Restano alcuni suoi memorabili studi, da La giungla retributiva (il Mulino, 1972) a La giungla dei bilanci familiari (il Mulino, 1979), in anni in cui, soprattutto a sinistra, era impensabile disvelare le iniquità insite nelle dinamiche etributive e nel nostro sistema di welfare. E, men che mai, evocare l’incidenza del contesto di convivenza familiare nella determinazione delle disuguaglianze sociali.
Fino al saggio più recente, Parti uguali fra disuguali. Povertà, disuguaglianza e politiche redistributive nell’Italia di oggi (il Mulino, 2002). Una critica tanto severa quanto documentata della generale disattenzione per le problematiche della disuguaglianza e dell’equità sociale. Con in più la sofferta denuncia della “deriva neo-liberista” del centrosinistra, per l’avvenuto privilegiamento della leva fiscale a scapito dei trasferimenti monetari diretti per i meno abbienti.
Restano, ancora, le tracce del suo infaticabile lavoro di analisi e di proposte, dai rapporti della Commissione d’indagine sulla povertà in Italia, da lui voluta e di cui fu primo presidente, alle innovative elaborazioni sul “parametro famiglia” e sulle scale di equivalenza familiare.
Da molti mesi stava lavorando a un progetto di complessiva riforma degli interventi di redistribuzione monetaria.
Ne erano pilastri il congelamento delle attuali detrazioni fiscali per i figli e la previsione di un unico strumento per il sostegno economico alle responsabilità familiari, sotto forma di un assegno per i figli minori – di importo decrescente al crescere del reddito familiare, rapportato all’ampiezza del nucleo di convivenza – da erogare (a carico della fiscalità generale) a tutti gli aventi titolo, superando così i limiti categoriali del vigente assegno per il nucleo familiare.
Una proposta manifestamente alternativa a quella presentata dal centrosinistra al Senato – oggetto dei rilievi critici di Boeri e Bordignon – e rilanciata dall’intervento di Vincenzo Visco. A quest’ultimo, Gorrieri avrebbe riproposto, con la tenacia di sempre, gli interrogativi che tante volte gli ho sentito formulare. Com’è possibile realizzare per via fiscale l’equità redistributiva nel contesto di un sistema che, potendo fare riferimento ai soli redditi individuali, ignora per definizione i livelli reali (“parametro famiglia”) della disuguaglianza ? A quale logica di efficacia della spesa e di equità redistributiva risponde la destinazione di ingentissime risorse (ben oltre il doppio del monte per l’assegno al nucleo familiare) alle detrazioni fiscali per persone a carico, facendo “parti uguali fra disuguali”? Che senso ha, sotto il profilo amministrativo, impegnare l’amministrazione finanziaria (e milioni di cittadini che non hanno rapporto col fisco) a impiantare e gestire un eventuale sistema di imposta negativa, per rimediare all’esclusione degli incapienti che il fisco neppure conosce, quando l’Inps, sul versante dei trasferimenti monetari diretti, è già in grado di raggiungere sostanzialmente tutti i cittadini ?
Interrogativi che mi sembra rimangono aperti pur dopo l’intervento di Visco, insieme alla domanda più radicale che, in occasione del conferimento della laurea ad honorem all’Università di Trento, nel 1999, Gorrieri rivolgeva alla sinistra, con l’eloquente titolo che volle dare alla sua “lectio”: Uguaglianza: una parola in disuso. E non intendeva certo riferirsi all’“egualitarismo degli anni Settanta”, da lui apertamente contestato.