L’offerta di giustizia in Europa e l’offerta di giustizia in Italia

Un’ indagine del Consiglio d’Europa, pubblicata in questi giorni ha per la prima volta raccolto statistiche omogenee su alcuni aspetti dei sistemi giudiziari di 40 paesi europei. Il risultato che ne emerge è che in Italia spesa pubblica per giustizia e numero di magistrati non sono affatto bassi, se confrontati con quelli degli altri paesi europei, che pure hanno performance in termini di lunghezza dei processi molto migliori. Le cause di inefficienza della giustizia italiana, dunque , non si può ritenere risiedano in uno stanziamento di risorse troppo limitato.

Un’ indagine del Consiglio d’Europa, pubblicata in questi giorni (link:  http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Legal_co-operation/Operation_of_justice/Efficiency_of_justice/CEPEJ%20(2004)%2030%20E%20final.asp) , ha per la prima volta raccolto statistiche omogenee su alcuni aspetti dei sistemi giudiziari di 40 paesi europei.  Il risultato che ne  emerge tuttavia non smentisce quello che già si poteva dedurre dai frammentari e poco omogenei dati provenienti da fonti eterogenee: la spesa pubblica per giustizia in Italia non è affatto bassa, se confrontata con quella degli altri paesi europei, che pure hanno  performance in termini di lunghezza dei processi molto migliori. Svezia, Germania e Olanda che – secondo i dati della Commissione Europea – svolgono i processi civili  in meno di metà tempo di quanto necessario in Italia per cause di analogo contenuto, impegnano risorse pubbliche assai prossime a quelle italiane (44 euro per abitante in Svezia, 53 in Germania,  41 in Olanda e 46 in Italia).

Spesa pubblica per gli uffici giudiziari . Valori in euro per abitante. Anno 2002




In generale, tuttavia, i dati di spesa non riflettono del tutto fedelmente le effettive dimensioni dell’offerta, non solo perché sono influenzati dal livello delle retribuzioni dei magistrati nei diversi paesi ( dal rapporto del Consiglio d’Europa i magistrati italiani risultano percepire uno stipendio del 30% superiore a quello dei colleghi francesi ma pari alla metà di quello dei giudici inglesi), ma anche perché risentono ampiamente delle differenze istituzionali nell’organizzazione della giustizia. Per esempio, in Inghilterra la spesa per gli uffici giudiziari appare molto  più bassa che negli altri paesi, ma inferiore a un terzo di quella tedesca, e meno di metà di quella italiana .Va tuttavia tenuto presente che in questo paese la gran parte del processo non si svolge nel foro, ma presso gli studi degli avvocati. I costi del sistema giudiziario sono quindi in gran parte direttamente sostenuti dagli utenti; di qui il grande rilievo che in tale sistema hanno i sussidi pubblici per l’assistenza legale, i quali hanno una dimensione enormemente superiore a quella che si rileva negli  altri paesi e sono addirittura superiori al doppio della spesa pubblica sostenuta in Inghilterra per gli uffici giudiziari (53,8 euro per abitante contro i 16,89 euro per abitante di spesa per gli uffici giudiziari), mentre in Italia essi impegnano risorse del tutto marginali (0,78 euro per abitante).
In quest’ottica, dunque, il Regno Unito spende più dell’Italia.
Diverso ancora è il caso della Germania, uno dei paesi con i tempi di giustizia più brevi. In Germania la spesa per gli uffici giudiziari è piuttosto alta, però, due terzi delle spese sono recuperati attraverso le tasse che vengono imposte alle parti per il ricorso in giudizio.
Una rappresentazione molto più chiara delle dimensioni dell’offerta si ottiene confrontando il numero dei magistrati per abitante. Anche questa misura non è comunque esente da inconvenienti, perché non tiene conto della magistratura onoraria – in special modo dei giudici di pace – e quindi sottostima l’offerta di quei paesi, che come il Regno Unito, ne fanno un ampio uso. Di questa categoria di giudici, d’altra parte, non si può tenere pienamente conto, date le troppe differenze tra le funzioni alle quali è preposta nei vari paesi. Si va infatti dall’attività notarile, alla partecipazione ai collegi popolari nei tribunali penali, al giudizio vero e proprio nelle cause civili di  limitato valore. 
 



Ma anche con le riserve evidenziate, risulta evidente che, nel confronto internazionale, l’Italia risulta disporre di un numero di magistrati e di un impiego di risorse finanziarie non inferiore, e talvolta superiore, a paesi che pure mostrano performance giudiziarie migliori.

Ma allora il problema dov’è? Che cosa impedisce che a fronte di questo impegno di risorse il sistema giudiziario italiano risulta tanto più congestionato e lento di quello degli altri paesi.
Analizzando a fondo i dati Istat e Ministero della giustizia emerge qualche strozzatura territoriale nell’allocazione dei magistrati tra le varie geografiche. Ma, soprattutto, risulta che la produttività dei giudici è più bassa di quella potenziale in conseguenza delle dimensioni troppo ridotte dei tribunali che impediscono la specializzazione nell’attività dei magistrati (link con vecchio articolo su la voce: restano gli incentivi al processo lungo). Le dimensioni piccole dei tribunali italiani risultano confermate anche dal confronto internazionale: vi operano – in media – 6 magistrati contro, ad esempio, i 19 della Germania, i 14 della Svezia e, addirittura, i 65 dell’Olanda. La riforma che ha introdotto il giudice unico di primo grado ha determinato – attraverso la fusione di preture e tribunali – un aumento della scala media degli uffici giudiziari ma non tale da essere risolutiva: gli uffici sottodimensionati erano prima della riforma, nel 1996, circa l’88%, ora sono il 72% del totale. Comunque una percentuale altissima. Per questo è particolarmente urgente una riforma della geografia giudiziaria che accorpi molte delle sedi di tribunale attualmente sparse sul territorio. L’ eccessivo numero di sedi trova conferma anche dal confronto internazionale: in Italia gli abitanti serviti da una corte di prima istanza sono mediamente  55.000, la metà che in Francia, in Germania e nel Regno Unito.

Tuttavia le disfunzioni legate alla dimensione degli uffici giudiziari e alla specializzazione nell’attività dei giudici, seppur rilevanti, non sono, però, sufficienti a spiegare il dissesto della giustizia civile italiana.
Le cause della lentezza della giustizia civile italiana non sono infatti da ricercarsi nell’inadeguatezza dell’offerta, quanto piuttosto nella complicazione del processo e negli incentivi che la normativa produce su litiganti e avvocati ad abusare del ricorso al giudice e delle garanzie interne al processo, con il risultato di amplificare patologicamente la domanda di giustizia e di allungare a dismisura i processi . Non a caso nel confronto internazionale risultiamo campioni di litigiosità con un volume di domanda di giustizia pari al doppio, o poco meno, di quello della Germania, della Francia, dell’Austria, dell’Olanda e della Danimarca.