Imprese, formazione e cuneo fiscale

In base a una legge del 1978, le imprese versano obbligatoriamente lo 0,3 per cento del monte retributivo per finanziare interventi formativi. Come mostra un recente Rapporto presentato dal ministro del Lavoro e delle politiche sociali al Parlamento, tali risorse rappresentano un flusso di circa 600 milioni di euro annui. Cosa succede di questi soldi? Senza costi aggiuntivi, l’impresa può aderire a uno degli undici fondi recentemente costituiti (e gestiti) dalle parti sociali. I fondi utilizzano queste risorse per il co-finanziamento di progetti formativi, sottoposti al vaglio di un processo valutativo. Se l’impresa non aderisce ad alcun fondo, le risorse obbligatoriamente versate affluiscono allo Stato, che finanzia, spesso per il tramite delle Regioni, attività di formazione. Allo stato attuale comunque, circa il 50 per cento delle risorse affluisce ai fondi.
Qual è il senso di un simile meccanismo, che sottrae risorse a imprese e lavoratori per restituirgliele (al netto dei costi amministrativi connessi) attraverso progetti formativi? Motivazioni di equità e l’esigenza di interrompere un circolo vizioso in cui la bassa dotazione di capitale umano induce assetti produttivi poco innovativi, che a loro volta distolgono dall’investimento in capitale umano, col risultato finale di rimanere vincolati ad attività obsolete e poco competitive, possono giustificare un intervento pubblico a sostegno delle attività formative. Il punto rilevante è quali forme questo debba assumere.
Il Rapporto del ministero evidenzia come, almeno al momento, non sussista un problema di scarsità di risorse finanziarie pubbliche. Per dare alcuni esempi, i fondi costituti dalle parti sociali avevano incamerato fino a tutto il 2005 più di mezzo miliardo di euro, avendone impegnate circa un quinto. In diverse Regioni giacciono risorse, anche da più di due anni, che il ministero del Lavoro ha messo a disposizione per la realizzazione dei programmi di formazione. Dei 2 miliardi di euro disponibili dalla programmazione del Fondo sociale europeo 2000-2006 per la formazione continua, al 30 giugno 2005, era stato speso meno della metà.
Paradossalmente, le imprese, che già investono poco in formazione, utilizzano ancor meno le risorse pubbliche: queste rappresentano meno del 10 per cento degli investimenti complessivi in formazione continua. Lo scarso utilizzo delle risorse pur disponibili segnala una certa discrasia tra esigenze da parte degli utilizzatori e meccanismi connessi con l’intervento pubblico. Gli elementi rilevanti riguardano i tempi di erogazione che possono non corrispondere alle esigenze delle imprese, la scarsa informazione sulle effettive disponibilità di risorse e sulle procedure per ottenerle, finanche un certo scetticismo sull’effettivo rendimento della formazione quando questa passa per canali di tipo pubblico.

Per comprendere se il sistema così disegnato sia efficace, e il contributo obbligatorio debba essere mantenuto (ed eventualmente aumentato), vi sono a nostro avviso una serie di aspetti su cui una maggiore riflessione, e un minor uso della retorica, sarebbe opportuna.
In primo luogo, ci sembra che il possibile effetto positivo dei fondi costituiti dalle parti sociali si raggiunga ove questi riescano a far recepire le esigenze delle imprese e indirizzare il mercato della formazione. Hanno senso se divengono veri e propri intermediari, con una funzione di agenti delle imprese nell’individuazione dei fabbisogni formativi e degli interventi da porre in essere. Perché ciò avvenga i fondi-agenti dovrebbero però competere tra loro nel fornire servizi e le imprese potersi trasferire più agevolmente dall’uno all’altro.
Inoltre, sarebbero da definire con maggior chiarezza le regole relative ai meccanismi di co-finanziamento che presidiano l’intervento dei fondi: prevedere che le imprese meccanicamente rientrino in possesso dei contributi originariamente versati rischierebbe di trasformare i fondi in un inutile (e comunque costoso) diaframma. Al tempo stesso è da contrastare il fenomeno, di cui si ha evidenza, d’un ricorso ai fondi concentrato tra le imprese di maggiori dimensioni, che potrebbero “contrattare” la loro adesione meramente al fine di “farsi pagare” quegli interventi formativi. Il rischio è infatti che gli effetti moltiplicativi sulla propensione a far formazione dati dalla presenza dei fondi siano ridotti e che, soprattutto, siano nulli gli effetti sulle piccole imprese, per le quali maggiore sarebbe la necessità di stimolare le attività formative.
Infine, è necessario riflettere delle complementarietà tra operato dei fondi e politiche direttamente governate dalle amministrazioni pubbliche. Se i primi si focalizzano sulle esigenze delle imprese, le seconde dovrebbero maggiormente sostenere la domanda di formazione degli individui, adottando una logica perequativa, in modo da favorire i soggetti più deboli e porre in essere azioni di recupero della scolarità mancante e consentendo ai lavoratori di ricongiungere, attraverso la formazione, esperienze lavorative frammentate.
Proprio mentre vi è una forte “domanda” di riduzione del costo del lavoro, un’attenta analisi dell’efficienza del sistema, compresa la valutazione degli impatti sulle performance economiche delle imprese e sulle opportunità di carriera dei lavoratori, diventa indispensabile. Serve a capire se le modalità previste e basate su un finanziamento obbligatorio a carico delle imprese, affiancato da un processo prevalentemente selettivo degli interventi da finanziare con le politiche pubbliche e una pluralità di soggetti istituzionali coinvolti nella programmazione e gestione delle risorse, siano le più idonee per raggiungere lo scopo.

* Ministero del Lavoro e delle politiche sociali. Le opinioni espresse sono personali e non coinvolgono l’Istituzione di appartenenza.

La risposta è diversa a seconda che si stia parlando di un paese anglosassone come Stati Uniti o Gran Bretagna, oppure di un paese europeo continentale come Francia, Germania o Italia.
I primi hanno sistemi pensionistici pubblici alla Beveridge, dove le prestazioni possono variare da una persona all’altra sulla base di certe caratteristiche personali, ma non in base ai contributi eventualmente versati. In tali paesi la quantità di lavoro erogato e i contributi versati da una persona non hanno alcun effetto sul trattamento pensionistico della persona stessa. I contributi previdenziali sono pertanto un’imposta a tutti gli effetti (la social security tax).
Il secondo gruppo di paesi si è invece dato un sistema pensionistico alla Bismarck, dove le prestazioni aumentano per la stragrande maggioranza dei cittadini con i contributi pagati. Fanno eccezione soltanto coloro i quali otterrebbero così una pensione inferiore a un certo minimo o superiore a un certo massimo politicamente determinato. Per queste minoranze di molto poveri o molto ricchi, i contributi pensionistici costituiscono un’imposta. Per tutti gli altri, i contributi sono invece una forma di risparmio, ancorché forzoso.

In una recente nota dimostro formalmente che, in un sistema alla Beveridge, i contributi previdenziali danno necessariamente luogo a un cuneo d’imposta sul lavoro, o allargano quello creato dall’imposizione sul reddito. (1) Viceversa, in un sistema alla Bismarck, i contributi possono dar luogo a un cuneo e pertanto costituire un disincentivo al lavoro soltanto a certe condizioni. In talune circostanze, il sistema previdenziale può addirittura essere un incentivo a lavorare. Vediamo perché.
Poniamo che il rendimento implicito dei contributi previdenziali sia diverso da quello che una certa persona potrebbe ottenere, a parità di rischio, investendo liberamente sul mercato. Se è minore, il contribuente sta in effetti pagando un’imposta implicita. Se è maggiore, sta ricevendo un sussidio implicito. (2) Qualora l’imposta aumentasse o il sussidio si riducesse all’aumentare del reddito sarebbe allora vero che, a parità di altre condizioni, il beneficio monetario netto di lavorare un’ora, una giornata o un anno in più è inferiore al salario orario, giornaliero o annuale. Altrimenti non sarebbe vero e non ci sarebbe cuneo. Si noti che quest’ultima proposizione è vera sia che si tratti di un’imposta o di un sussidio. Non è quindi vero che un’imposta disincentiverebbe e un sussidio incentiverebbe a lavorare. Ciò che conta è come varia l’imposta o il sussidio al variare del reddito e quindi della quantità di tempo lavorata.
Cosa succede se il contributo pagato da un lavoratore è più alto dell’ammontare che egli avrebbe volontariamente risparmiato? Se il lavoratore è in grado di eliminare l’eccesso prendendo a prestito a un tasso d’interesse pari al tasso di rendimento del contributo, la sua offerta di lavoro e il suo benessere rimarranno inalterati. Altrimenti, il suo benessere si ridurrà e la sua offerta di lavoro tenderà ad aumentare per cercare di riportare il consumo presente al livello desiderato. In presenza di un’imposta implicita crescente o sussidio implicito decrescente al crescere del reddito la distorsione derivante dal razionamento del credito tenderà quindi a compensare quella di segno contrario derivante dal cuneo d’imposta. Se dovesse predominare la prima, il risultato netto sarebbe non una riduzione, ma un aumento dell’offerta di lavoro (anche se a costo di una riduzione del benessere). In ogni caso, il disincentivo a lavorare sarà minore, a parità di aliquota contributiva, se il sistema pensionistico è di stile continentale invece che di stile anglosassone.

Come si spiega allora che i paesi anglosassoni tendono ad avere un livello di occupazione maggiore rispetto a quelli continentali? Una spiegazione è che l’occupazione non dipende solo dalla politica pensionistica. Un’altra è che i sistemi anglosassoni sono più “leggeri” di quelli continentali. Pur restando vero che la stessa aliquota contributiva disincentiva il lavoro di più in un sistema alla Beveridge che in uno alla Bismarck, l’occupazione potrebbe infatti essere più alta nei paesi anglosassoni semplicemente perché l’aliquota è più bassa.
In un suo articolo, Richard Disney mette in relazione il tasso di partecipazione maschile e femminile in un certo numero di paesi dapprima con l’aliquota contributiva e poi con le componenti “imposta” e “risparmio” della stessa. (3) La partecipazione maschile risulta essere insensibile sia all’aliquota che alle sue componenti. Per contro, la partecipazione femminile risulta negativamente correlata sia con l’aliquota che con la sua componente imposta, ma positivamente correlata con la componente risparmio. Tutto questo è coerente con il ragionamento teorico che abbiamo fatto.
La procedura seguita da Disney può essere criticata perché è basata su dati aggregati e perché calcola l’aliquota contributiva come quella quota dei salari che dovrebbe essere versata nelle casse del fondo pensioni per mantenerlo in equilibrio nel lungo andare. Sappiamo invece che l’aliquota effettiva non è sempre stata quella d’equilibrio. Sappiamo inoltre che in alcuni paesi, in particolare l’Italia prima delle riforme Amato e Dini (e ancora adesso finché l’ultima riforma non va a regime), vi sono state disparità di trattamento previdenziale. Per un test convincente della teoria bisogna quindi aspettare analisi basate su dati individuali.
Alla luce della corsa al pensionamento anticipato da parte di alcuni, e a costosi “riscatti” e “ricongiungimenti” da parte di altri, verificatisi in Italia dopo l’annunzio dell’ultima riforma previdenziale, mi sembra però di poter escludere sin da ora l’ipotesi che il cittadino non si renda conto del legame fra contributi e trattamento previdenziale, o che non agisca di conseguenza. Non assumiamo quindi che i contributi previdenziali siano una tassa sul lavoro e non lasciamoci convincere troppo facilmente a smantellare la previdenza sociale.

(1) Cigno, A., “Is There a Social Security Tax Wedge?” IZA DP n. 1967, February 2006.
(2) Questo si può verificare nelle fasi iniziali di uno schema pensionistico a ripartizione, quando i primi pensionati ricevono una pensione pur non avendo pagato contributi per gran parte della propria vita attiva, nel qual caso il prezzo del regalo sarà pagato dalle generazioni successive, oppure in periodi di rapida crescita, quando il tasso di rendimento sostenibile è superiore al tasso d’interesse. In Italia hanno ricevuto sussidi impliciti le coorti nate fra il 1940 ed il 1945.

(3) Disney, R., “Are Contributions to Public Pension Programmes a Tax on Employment?” Economic Policy, July 2004, pp. 267-311