Il taglio dell’Ici, deciso unilateralmente dallo Stato, è assai poco coerente con l’obiettivo di rafforzare l’autonomia tributaria degli enti territoriali. Ma la questione è più generale e riguarda l’incompleta transizione dell’ordinamento italiano verso assetti autenticamente federali, anche in materia fiscale. Occorre attuare quanto prima un compiuto federalismo fiscale, che assegni a ciascun livello di governo una competenza esclusiva in ordine alla disciplina e alla gestione dei propri tributi.
La decisione del governo di tagliare parzialmente l’Ici a partire dal 2008 ha suscitato discussioni e polemiche che sono talora arrivate a sfiorare anche il tema, sempre troppo trascurato nel nostro paese, del cosiddetto federalismo fiscale. La questione è destinata a tornare d’attualità, con i sindaci pronti a dare battaglia, per cui può essere utile chiarirne brevemente i termini, che riguardano direttamente il nostro diritto (e assetto) costituzionale. (1)
Il no dei sindaci
Le obiezioni sollevate dai rappresentanti dei comuni hanno lamentato la scarsa coerenza dell’intervento con i principi che dovrebbero governare una sana "convivenza fiscale" fra i diversi livelli di governo di un ordinamento decentrato quale quello italiano (aspira ad essere).
Secondo questa impostazione, ridurre l’Ici in modo diretto, attraverso la previsione di un’ulteriore detrazione per gli immobili adibiti a prima abitazione (a prescindere da qualsiasi considerazione sull’efficacia redistributiva dell’intervento) comporta un’inaccettabile intrusione dello Stato nella gestione di un tributo di titolarità comunale.
Meglio sarebbe stato, pertanto, agire sull’Irpef, consentendo ai contribuenti di portare in detrazione in sede di dichiarazione dei redditi quanto pagato a titolo di Ici, in tutto o in parte.
Chi ha ragione?
Si tratta di argomentazioni solo in parte corrette.
Da un lato, infatti, la Corte costituzionale ha da tempo chiarito che tributi come l’Ici, ma analogo discorso vale ad esempio per l’Irap, malgrado siano stati espressamente qualificati dal legislatore come comunali o regionali, sono davvero tali solo dal punto di vista della titolarità del relativo gettito, mentre la competenza a dettarne (e, quindi, eventualmente a modificarne) la disciplina continua a spettare prevalentemente allo Stato. (2) Dall’altro lato, neppure tagliare l’Ici consentendo di detrarne gli oneri in sede di dichiarazione Irpef è una soluzione coerente con i principi del federalismo fiscale, che presuppongo un tendenziale divieto di interferenza fra le decisioni fiscali assunte dai diversi livelli di governo.
Lo stesso disegno di legge delega di attuazione dell’articolo 119 della Costituzione recentemente predisposto dal governo (3) impone, all’articolo 3, la "previsione, in ogni caso, della impossibilità di dedurre gli oneri fiscali tra tributi, anche se appartenenti a diverse categorie, i cui proventi non siano devoluti al medesimo livello di governo". Anche se poi ammette, un po’ contraddittoriamente, la "possibilità comunque, di neutralizzare gli effetti finanziari della deducibilità rispetto ai diversi livelli di governo".
Certamente con ciò non si vuole sostenere che la soluzione prescelta dal governo (compensazione del minor gettito Ici con un meccanismo di trasferimenti statali) sia ottimale e preferibile. Al contrario, presenta profili di incostituzionalità ancora più evidenti. In effetti, il vigente articolo 119 non contempla fra le fonti di finanziamento degli enti territoriali sub-statali trasferimenti statali diversi da quelli perequativi, e sulla medesima lunghezza d’onda è sintonizzato anche il già richiamato disegno di legge attuativo. La stessa giurisprudenza costituzionale, del resto, ha bensì ammesso, almeno in questa (lunga) fase transitoria, interventi statali sui tributi locali, fermo restando, tuttavia, un assoluto divieto di procedere in senso inverso a quanto oggi prescritto dall’articolo 119, "sopprimendo semplicemente, senza sostituirli, gli spazi di autonomia già riconosciuti dalle leggi statali in vigore agli enti locali, ovvero configurando un sistema finanziario complessivo che contraddica i principi del medesimo articolo 119".
Si tratterebbe, inoltre, di una manovra tutt’altro che neutra per i comuni, non solo per il rischio, da taluno già paventato e tutt’altro che remoto, di ritardi nelle relative erogazioni da parte dello Stato, con conseguenti disallineamenti fra competenza e cassa, ma soprattutto perché comporterebbe inevitabilmente una consistente riduzione della manovrabilità e della flessibilità dei rispettivi bilanci.
Che cosa è "federale"?
La verità è che, come sottolineato anche dal governatore della Banca d’Italia Mario Draghi nel corso della sua audizione sulla Finanziaria 2008, una misura come il taglio dell’Ici, se decisa in via unilaterale dallo Stato, è comunque assai poco coerente con l’obiettivo, più volte ribadito dall’attuale governo, di rafforzare l’autonomia tributaria degli enti territoriali.
Ma la questione è più generale e riguarda l’incompleta transizione dell’ordinamento italiano verso assetti autenticamente federali, anche in materia fiscale.
Occorre, in altre parole, attuare quanto prima un sano e compiuto federalismo fiscale, che assegni a ciascun livello di governo una competenza (tendenzialmente) esclusiva in ordine alla disciplina e alla gestione dei propri tributi.
(1) Vedi il parere dell’Anci sul disegno di Legge finanziaria 2008, consultabile all’indirizzo web http://www.anci.it/Contenuti/Allegati/Disegno%20di%20legge%20finanziaria%202008.doc.
(2) Vedi la sentenza n. 37/2004.
(3) Si tratta del testo approvato in via definitiva dal governo in data 3 agosto 2007. Esso, invero, al momento non è ancora stato presentato al Parlamento.
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Avvocato e dottore di ricerca in diritto pubblico. Lavora per la Regione Piemonte e collabora con diversi Atenei italiani. E' professore a contratto di diritto pubblico presso il Politecnico di Torino.
FRANCESCO COSTANZO
Non sono mai stato convinto della necessità effettiva di consentire agli enti territoriali di gestire in modo completamente autonomo i loro tributi. Anzi, vedo questa eventualità come un pericolo, in un paese fortemente indebitato come il nostro, sia a livello centrale che locale. Io da “profano” ho sempre visto la questione del federalismo come il tentativo di responsabilizzare maggiormente i governanti locali, obiettivo che forse si potrebbe perseguire seguendo altre strade. Invece, ricorrere al federalismo per risolvere il problema di garantire alla regione un livello di entrate/servizi corrispondente alle imposte pagate dai propri cittadini mi sembra in contraddizione con il principio di proporzionalità, che a mio avviso implica che chi più ha/produce, più deve pagare, e nel contempo usufruire di servizi che devono (dovrebbero) essere uguali per tutti. Inoltre, siamo sicuri che garantire agli amministratori locali più entrate, (corrispondenti alle maggiori imposte pagate dai cittadini), oltre che generare una (sana?) disuguaglianza non porterebbe all’aumento della spesa pubblica? Guardando a quello che è accaduto con l’ultimo “tesoretto”, io sono molto diffidente in merito. Preferisco una situazione “ibrida” come l’attuale, l’importante è che solo il governo centrale possa influenzare la fiscalità locale e non accada il contrario. A me, come cittadino, interessa maggiormente che si risponda a questa domanda: il taglio dell’Ici verrà compensato da aumenti nelle addizionali comunali e regionali? Per quanto riguarda l’argomento federalismo mi chiedo: perchè il federalismo resta tuttora incompiuto? Può darsi che questo succeda in quanto esistono ancora molti dubbi sull’effettivo beneficio di una riforma di questo tipo per le finanze del nostro paese, lei non crede?
La redazione
Io risponderei così: La ringrazio, innanzitutto, per le Sue puntuali osservazioni. Sul piano del "metodo", mi limito a ricordare che la scelta di muovere nella direzione del federalismo (fiscale) non è mia ma scolpita nella Costituzione vigente; se non la si condivide, l’unica strada è quella di modificare la Costituzione, senza prolungare ulteriormente questa ormai quasi decennale fase di incerta transizione. Nel merito, mi pare che Lei auspichi il ritorno alla c.d. finanza derivata, che peraltro ha contribuito a causare molti dei mali che Lei stesso giustamente stigmatizza (esplosione del debito pubblico, crescita esponenziale della spesa pubblica ecc.), senza, al contempo, garantire alcuna autentica uniformità territoriale nei livelli delle prestazioni pubbliche. A me pare, al contrario, che un sano federalismo fiscale, rafforzando il legame fra chi paga e chi amministra le relative risorse, possa rappresentare un deciso passo in avanti verso una pubblica amministrazione più efficiente. Quanto alla sua domanda sul se i Comuni risponderanno al taglio dell’Ici con un aumento di altri tributi locali, io temo di sì specialmente se il meccanismo dei trasferimenti statali compensativi non funzionerà a dovere. Ed è proprio questo il principale difetto di una misura che, in quanto decisa unilateralmente dallo Stato centrale, rischia di risolversi in una sostanziale partita di giro.
Fabrizio Pauri
L’ICI è stata tagliata sulla scia di una ben nota propaganda che peraltro non ha chiarito se comunque le stesse entrate sarebbero state garantite dal governo centrale ai comuni. Voglio però sottolineare un altro aspetto; non si sente nessuno contestare la TARSU (rifiuti solidi urbani), pure onerosa, perchè viene pagata a fronte di un servizio, che evidentemente non ha senso non prevedere. Il problema dell’ICI è a mio parere proprio questo: non si sa cosa finanzia. Dei polititci più accorti avrebbero dovuto quindi mantenere tale tributo federale, magari con maggiore flessibilità sulle aliquote, e vincolarne l’utilizzo a servizi comunali imprescindibili (illuminazione, strade, ecc).
Antonino Tramontana
Fra i vari provvedimenti proposti per dilapidare il "tesoretto" fiscale la riduzione (o labolizione) dellimposta comunale sugli immobili (ICI) sulla prima casa è forse il peggiore; spinto da chiare finalità elettoralistiche si muove infatti sulla scia di una delle più demagogiche iniziative del precedente Governo e in pieno contrasto con quel federalismo fiscale che si tenta faticosamente di costruire. Occorrerebbe invece persuadere i cittadini italiani di ogni strato sociale e gli stranieri possessori di immobili in Italia che se si vuole un buon livello di servizi locali se ne deve pagare il costo e lICI non è altro che una parte del costo dei servizi erogati dai Comuni. Daltra parte, in tutti i Paesi civili limposizione sugli immobili è un pilastro della finanza locale. Se quindi si vuole proprio dilapidare il "tesoretto" fiscale si può fare ricorso a molti altri provvedimenti, certamente meno dannosi e diseducativi della riduzione o abolizione dellICI. Antonino Tramontana (Università di Perugia)