MEGLIO L’ASSICURAZIONE*

Da decenni si discute dell’opportunità di una assicurazione sui depositi. Da una parte si dimostra, fatti alla mano, che la sua adozione rende più probabili le crisi finanziarie. (1) Anzi, i critici dell’assicurazione sui depositi come prima linea di difesa contro il panico bancario si spingono fino a sostenere che a contenerlo è la banca centrale, con il suo ruolo di prestatore di ultima istanza. La tesi contraria afferma invece che, proprio perché è basata su un insieme di regole ferree, l’assicurazione sui depositi è più efficace dell’attività di prestito della banca centrale, necessariamente discrezionale.
La mia posizione è che la corsa al ritiro dei depositi sperimentata nel settembre 2007 dalla banca britannica Northern Rock, specializzata in mutui, abbia chiuso il dibattito una volta per tutte: l’assicurazione sui depositi è essenziale per la stabilità finanziaria.
Per comprendere le ragioni di questa mia conclusione, dobbiamo analizzare attentamente le esperienze di estensione del credito attuate dalle banche centrali – lo sconto sui prestiti – e quelle di assicurazione dei depositi. Iniziamo dalle prime.

 Il prestatore di ultima istanza

Nel 1873, Walter Bagehot suggerì che per prevenire il fallimento di istituzioni finanziarie solide, ma con scarsa liquidità, le banche centrali dovessero concedere prestiti liberamente su buone garanzie a un tasso penalizzante. (2) Con “prestare liberamente” Bagehot intendeva fornire la liquidità richiesta a qualunque banca ne facesse domanda. Le solide garanzie avrebbero assicurato che la banca richiedente fosse davvero solvente, mentre l’alto tasso di interesse l’avrebbe punita per non aver condotto le sue attività con sufficiente cautela.
Un sistema di questo tipo riusciva certamente a fermare il contagio finanziario, ma aveva un difetto fondamentale. Perché il prestito in stile-Bagehot possa funzionare, i funzionari della banca centrale che approvano il prestito devono saper distinguere tra una istituzione senza liquidità e una insolvente. Ma in tempi di crisi gli strumenti finanziari non hanno né mercato né prezzo, e dunque calcolare il valore di mercato delle attività di una banca è quasi impossibile. E poiché una istituto bancario si rivolge alla banca centrale per un prestito solo dopo aver esaurito tutte le altre possibilità di vendere i suoi asset e di ottenere prestiti da altre istituti bancari senza garanzie, la stessa necessità di richiedere un prestito alle istituzioni governative mette in dubbio la sua solvibilità. (3)

L’assicurazione sui depositi

L’assicurazione sui depositi agisce in modo molto diverso dal prestatore di ultima istanza. Un sistema standard prevede un deposito esplicito che protegge i titolari dei debiti della banca, generalmente i piccoli correntisti, dalle perdite nell’eventualità di un fallimento. Le garanzie sono finanziate da un fondo assicurativo che raccoglie i premi pagati dalle banche. Logica ed esperienza ci insegnano che le assicurazioni devono avere un ambito d’azione nazionale ed essere garantite implicitamente o esplicitamente dalla capacità fiscale del Tesoro del governo centrale. Fondi privati o di governi regionali semplicemente non hanno la credibilità per garantire i depositi nell’intero sistema bancario di un paese.
Ma anche l’assicurazione sui depositi ha i suoi difetti. Sappiamo che le assicurazioni modificano il comportamento delle persone: correntisti protetti non hanno nessun incentivo a monitorare il comportamento dei banchieri. I banchieri lo sanno e corrono più rischi di quanto farebbero normalmente, proprio perché si appropriano dei guadagni di questi comportamenti mentre è il governo ad assumersene i costi. Nel proteggere i correntisti, dunque, l’assicurazione sui depositi incoraggia l’azzardo morale, caratteristica che condivide con il prestatore di ultima istanza.

Qual è il sistema migliore?

Come possiamo decidere se funziona meglio il prestatore di ultima istanza o l’assicurazione sui depositi? Per rispondere alla domanda, uno studioso di scienze fisiche condurrebbe un esperimento controllato, traendo inferenze dalle variazioni nelle condizioni sperimentali. I responsabili della politica monetaria e finanziaria non possono farlo: provate a immaginare un annuncio di azione politica che inizi più o meno così: “poiché abbiamo raggiunto i nostri obiettivi di stabilizzazione, abbiamo deciso di condurre un esperimento che ci aiuterà nel prosieguo dell’azione economica e finanziaria”.
Ma c’è un’alternativa agli esperimenti politici irresponsabili: per prefigurare quali politiche hanno probabilità di funzionare meglio, si può guardare a quello che è già accaduto. Se mettiamo a confronto la corsa al ritiro dei depositi sperimentata dalla britannica Northern Rock a metà settembre con alcuni fatti accaduti di recente negli Stati Uniti, abbiamo a disposizione una sorta di esperimento naturale.
L’esempio americano è tipico di come la perdita di fiducia dei correntisti, indipendentemente dalle sue cause, possa portare a una corsa al ritiro dei depositi. La Abacus Savings Bank ha molti clienti tra gli immigrati cinesi di New York, New Jersey e Pennsylvania. Nell’aprile 2003 i media di lingua cinese dettero la notizia che un manager della filiale newyorkese della banca aveva sottratto indebitamente più di un milione di dollari. Correntisti impauriti, e con una scarsa conoscenza delle salvaguardie previste dalle banche americane, si presentarono in tre sportelli per ritirare il loro denaro. Abacus Savings era finanziariamente solida, anche per aver da poco ultimato l’annuale controllo del governo, e dunque fu in grado di soddisfare tutte le richieste di ritiro di denaro presentate nella giornata. In definitiva, come ebbe modo di commentare un funzionario del dipartimento del Tesoro, il rischio maggiore corso dai correntisti era stato quello di essere derubati uscendo dalle banche con tanto denaro contante: lasciare i loro risparmi alla banca sarebbe stato più sicuro. Ma una voce e la poca conoscenza dell’assicurazione sui depositi garantita dal governo – la Federal Deposit Insurance garantisce ogni correntista fino a 100mila dollari – avevano provocato il panico tra i correntisti. (4)
Confrontiamo ora l’episodio con la recente esperienza in Gran Bretagna, dove l’assicurazione sui depositi copre al 100 per cento le prime duemila sterline e al 90 per cento altre 33mila, e dove i rimborsi possono richiedere mesi di attesa. In queste circostanze, il prestatore di ultima istanza è una componente importante nella difesa contro la corsa al ritiro dei depositi. (5)
Le banche centrali sono molto caute nell’assumersi qualsiasi forma di rischio creditizio, anzi in alcuni casi è proibito per legge. Nelle operazioni di prestito, ciò si traduce in cautela nel determinare l’accettabilità delle garanzie. E qui sta il problema. Nell’adempiere alle loro responsabilità, i banchieri centrali devono rispondere a due domande cruciali: chi richiede il prestito è solvibile? E le attività portate in garanzia hanno un valore sufficiente? (6)
Il caso della Northern Rock mette in piena luce la debolezza del sistema. A grandi linee la vicenda è questa: Northern Rock è uno specialista nella concessione di mutui che finanzia i suoi prestiti di lungo periodo con risorse ottenute da investimenti a breve termine sui mercati monetari. A metà agosto i mercati dei crediti finanziari a breve (commercial paper) si ritrovano sotto pressione e Northern Rock comincia ad aver problemi a emettere titoli sufficienti a sostenere il livello delle attività iscritte in bilancio.
A questo punto, la mossa naturale è stata chiedere finanziamenti alla Banca d’Inghilterra. Ma per ottenere il prestito è necessaria una risposta positiva a entrambe le domande sulla solvibilità e sulla qualità delle garanzie: lo era per la Northern Rock? Non lo so. Può darsi che lo sapessero alcune persone alla Banca d’Inghilterra e alla Uk Financial Services Authority, ma ne dubito. Si dice che la Northern Rock fosse fortemente esposta nei mutui americani sub-prime, titoli per i quali era quasi impossibile definire un prezzo, e dunque non è esagerato affermare che nessuno era nella posizione di valutare con precisione la sua solvibilità. Quanto al valore delle garanzie, anch’esso era molto difficile da giudicare.

Problemi con il prestatore di ultima istanza

Ecco dunque il problema: il prestito di ultima istanza richiede valutazioni discrezionali basate su informazioni incomplete nel corso di una crisi. L’assicurazione sui depositi è viceversa un insieme di regole pre-definite. La lezione che ne ricavo è che se si vogliono fermare le corse al ritiro dei depositi, e penso che tutti lo vogliamo, le regole sono uno strumento migliore.
Questo ci porta a riflettere con maggiore attenzione sul come costruire una assicurazione sui depositi. Abbiamo più di un esempio in questo campo e, come sempre, i dettagli sono importanti e non tutti i modelli sono uguali. Un sistema di assicurazione sui depositi di successo – capace di proteggere i piccoli clienti di una banca commerciale dalle crisi finanziarie – ha alcuni elementi essenziali. Il principale è la capacità dei controllori bancari di chiudere preventivamente un istituto prima di arrivare all’insolvenza: è quello che negli Stati Uniti si chiama “pronta azione correttiva” ed è parte del dettagliato apparato di regolazione e vigilanza che deve affiancare l’assicurazione sui depositi.
Inoltre, la soluzione deve essere rapida e senza conseguenze per i correntisti. E poiché l’assicurazione sui depositi serve a evitare il ritiro di denaro, si deve prevedere un meccanismo per il quale gli istituti possono essere chiusi senza che i correntisti se ne accorgano. Nel riassetto seguito alla crisi delle casse depositi e prestiti, le autorità americane sono arrivate a chiudere anche più di due istituti di deposito al giorno, senza alcuna interruzione nella possibilità di accesso delle persone ai propri conti correnti.
E dunque, gli eventi recenti dimostrano che il primo passo per proteggere il sistema bancario da crisi future è uno schema ben costruito e basato su regole di assicurazione sui depositi.

(1) A questa conclusione giungono Asli Demirgüç-Kunt e Edward Kane nel loro lavoro “Deposit insurance around the globe: where does it work?" Journal of Economic Perspectives, Spring 2002, volume 16, no. 2, 175–95.
(2) Walter Bagehot, Lombard Streeet: A Description of the Money Market, London: Henry S. Kin & Co., 1873.
(3) Un altro difetto nel modello di Bagehot è che le banche sembrano considerare un marchio di disonore il prestito di ultima istanza. Per esempio, in più di un terzo dei giorni tra il 9 agosto e il 21 novembre 2007 ci sono state transazioni di fondi federali a tassi che eccedevano il tasso di sconto sui prestiti. In un caso, il 25 ottobre 2007, quando il tasso sui prestiti era al 5,25 per cento, la Federal Reserve Bank di New York registra un massimo a metà giornata del 15 per cento.(4) Vedi James Barron, “Chinatown Bank Endures Run as Fear Trumps Reassurances,” New York Times, 23 aprile 2003.(5) Per una descrizione esaustiva dei sistemi di assicurazione sui depositi nell’Unione Europea vedi Robert A. Eisenbeis e George G. Kaufman, “Cross-Border Banking: Challenges for Deposit Insurance and Financial Stability in the European Union”, Federal Reserve Bank of Atlanta Working Paper 2006-15, ottobre 2006.
(6) Come dimostra un episodio di venti anni fa, la Federal Reserve gode di un’ampia discrezionalità nel rispondere a queste domande. Il 20 novembre 1985, un errore nel software impedì alla Bank of New York di conservare traccia degli scambi effettuati sui titoli del Tesoro. Per un’ora e mezzo affluirono le transazioni e la banca accumulò e pagò titoli del Tesoro, effetti e cambiali. Ancor più importante la banca promise di pagare senza avere le risorse. Ma quando arrivò l’ora di consegnare i titoli e di raccogliere il denaro dagli acquirenti, gli impiegati della banca non erano in grado di dire chi fossero gli acquirenti e chi i venditori, o su quali quantità e prezzi si fossero accordati, perché tutte queste informazioni erano state cancellate. Alla fine della giornata la Bank of New York aveva acquistato e non consegnato così tanti titoli da essersi impegnata al pagamento di 23 miliardi di dollari, che non aveva. Intervenne la Federal Reserve con un prestito immediato per una somma equivalente. Come garanzia prese letteralmente l’intera banca, compresi edifici, mobili e tutto il resto. Vedi Stephen G. Cecchetti Money, Banking and Financial Markets, 2nd Edition. Boston: McGraw-Hill, Irwin, 2008.

* Testo inglese disponibile su www.voxeu.com