SOTTO LA SOGLIA CAMBIA LA GARA

Il terzo correttivo al codice dei contratti, entrato in vigore il 17 ottobre 2008, introduce un’importante innovazione nei criteri di aggiudicazione delle gare per lavori pubblici il cui costo è al di sotto della soglia comunitaria di 5.278.000 di euro. Va in soffitta un metodo a lungo utilizzato che, premiando l’impresa meglio capace di indovinare il ribasso medio e non l’impresa con il ribasso più alto, aveva profondamente stravolto la natura delle gare pubbliche. Quali sono luci e ombre di questa riforma?

COSA CAMBIA NELLA LEGGE

A partire dal 1998 nelle gare per lavori pubblici esiste un criterio matematico basato sul numero e sulla media dei ribassi offerti che stabilisce quali ribassi siano da considerarsi anomali. (1)
Negli appalti sotto soglia è stato prima obbligatorio e poi, dall’entrata in vigore del decreto legislativo 263/06, facoltativo aggiudicare l’appalto al primo ribasso non anomalo, escludendo quindi automaticamente le offerte considerate anomale senza possibilità di contraddittorio.
La nuova modifica del codice, che interessera circa 40mila interventi all’anno per un valore complessivo di circa 10 miliardi di euro, riduce considerevolmente per la pubblica amministrazione la possibilità di usare l’eliminazione automatica cambiando la procedura di aggiudicazione da impiegarsi nelle gare in cui il prezzo sia l’unico criterio di scelta del contraente. (2) Per i soli interventi di valore pari o inferiore al milione di euro è fatta salva la facoltà per le stazioni appaltanti di aggiudicare l’asta con il metodo dell’esclusione automatica, a patto che almeno dieci offerte valide siano pervenute. (3) Per tutti gli altri interventi le gare dovranno essere aggiudicate all’impresa che offra il ribasso più alto.   
Il nuovo correttivo al codice rappresenta un caso di innovazione legislativa dal basso, trattandosi sostanzialmente di un recepimento a livello statale della riforma introdotta dal comune di Torino nel 2003 per sostituire al criterio dell’eliminazione automatica quello del prezzo più basso. Il comune aveva infatti notato che l’impiego dell’esclusione automatica, lungi dall’eliminare il problema dei ribassi anomali, generava gare, per così dire, del tutto anomale caratterizzate da ribassi estremamente bassi, da un numero irragionevolmente alto di partecipanti e dal formarsi di cartelli di imprese. (4)

GLI EFFETTI PER PA E IMPRESE

Alcuni dati sugli appalti pubblici raccolti per valutare gli effetti della riforma di Torino aiutano a identificare i benefici e le criticità della transizione verso gare al prezzo più basso che ora avviene su base nazionale. (5)

In primo luogo, la riforma è potenzialmente in grado di generare forti risparmi sui prezzi di aggiudicazione delle gare con incrementi dei ribassi stimati in circa il 10 per cento del valore del contratto. (6) Tuttavia, per garantire che il nuovo metodo si traduca in reali risparmi di spesa per la Pa è ora necessario modificare il sistema delle garanzie del contratto. L’attuale riforma, non coinvolgendo questo aspetto, comporta il rischio che una quota significativa del contratto sia rinegoziata in una fase successiva all’aggiudicazione. Per le province e i grandi comuni l’aumento delle rinegoziazioni è stimato in circa il 5 per cento del valore del contratto, ma gli aumenti potrebbero essere maggiori per le pubbliche amministrazioni di piccole dimensioni. Una soluzione adottata negli Usa consiste nel richiedere all’aggiudicatario di presentare un surity bond con il quale un surer (assicuratore) si obbliga a intervenire con il proprio capitale a copertura del 100 per cento del valore del contratto a fronte di inadempienze contrattuali dell’impresa. Il decreto legislativo 163/06 prevede un sistema di garanzie totali solo per i contratti di elevato valore. Una forma di tutela di questo tipo potrebbe ora divenire opportuna anche per i contratti sotto soglia.

Il potenziamento del sistema delle garanzie può, tuttavia, avere effetti distorsivi sulle offerte in presenza di imperfezioni nel mercato assicurativo. Ciò spiegherebbe la preferenza accordata dal legislatore a un meccanismo di monitoraggio affidato alla verifica delle offerte operata dalle singole Pa e non delegato al mercato assicurativo. L’attuale riforma, imponendo l’aggiudicazione al maggior ribasso che superi il processo di verifica dell’anomalia, comporta per ogni gara un maggior dispendio di risorse da parte della Pa e un aumento della sua discrezionalità. Il primo aspetto potrebbe essere particolarmente problematico per le piccole pubbliche amministrazioni non dotate di uffici tecnici adeguati e, pertanto, potrebbe essere utile una qualche forma di centralizzazione del processo di verifica, ad esempio a livello provinciale. (7) L’aumento di discrezionalità, invece, implica un aumento del rischio di fenomeni di corruzione.
La maggior competitività delle aste al prezzo più basso porterà all’uscita dal mercato di un largo numero di imprese scarsamente efficienti. Questo aspetto si concretizzerà nella ricostituzione del legame tra prezzo offerto e costo dell’impresa, che il meccanismo dell’eliminazione automatica aveva invece spezzato rendendo le aste sostanzialmente delle lotterie. Ed è senza dubbio un elemento positivo della riforma in quanto migliora l’efficienza allocativa delle gare. Tuttavia, qualora il legislatore ritenga opportuno garantire non soltanto l’efficienza ma anche una certa equità tra le imprese, potrebbe divenire opportuno valutare i benefici di meccanismi come quello adottato negli Stati Uniti delle bid preferences per cui imprese piccole o gestite da appartenenti a minoranze etniche o sociali ricevono punti extra nelle gare pubbliche.

* Francesco Decarolis è studente di dottorato presso il dipartimento di Economia della University of Chicago, USA, e research fellow presso il Servizio studi della Banca d’Italia.Le opinioni espresse nell’articolo sono attribuibili esclusivamente all’autore e non impegnano in alcun modo la Banca d’Italia.

(1) La normativa italiana individua come offerte anomale tutte quelle che presentano ribassi pari o superiori a una soglia calcolata come la media aritmetica dei ribassi percentuali di tutte le offerte ammesse, con esclusione del 10 per cento, arrotondato all’unità superiore, rispettivamente delle offerte di maggior ribasso e di quelle di minor ribasso, incrementata dello scarto medio aritmetico dei ribassi percentuali che superano la predetta media.
(2) La riforma è contenuta nelle modifiche apportate al comma 9 dell’art. 122 del codice dei contratti dal Dlgs 11/09/2008, n.152, pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del 2/10/2008.
(3) Si tratta di circa 36mila interventi all’anno per un valore approssimativo di 6 miliardi di euro.
(4) La Corte di giustizia europea con la sua sentenza del 15 maggio 2008 ha sancito la validità della riforma del comune di Torino stabilendo che una normativa nazionale che imponga tassativamente alle amministrazioni l’eliminazione automatica in base a un criterio matematico non è compatibile né con le norme fondamentali del Trattato Ce relative alle libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi né con il principio generale di non discriminazione.
(5) Le considerazioni presentate sono il frutto dell’analisi sulle aste con eliminazione automatica sviluppata in Decarolis (2008), “When the Highest Bidder Loses the Auction: Theory and Evidence from Public Procurement”.
(6) La stima è più elevata per i lavori stradali e si aggira intorno al 19 per cento. Tutte le stime si basano esclusivamente sui dati relativi a cinque regioni del Nord: Piemonte, Liguria, Lombardia, Emilia-Romagna e Veneto. I risultati devono ritenersi validi solo per queste regioni e non possono essere estesi automaticamente anche alle altre.
(7) Un’indicazione di questo problema è data, ad esempio, dall’ampio ricorso delle Pa di piccole dimensioni all’esclusione automatica anche dopo il luglio 2006, quando è divenuta non più obbligatoria.