La recente manovra economica estende alle società partecipate dagli enti locali le regole sul contenimento delle spese di personale. Le società devono così sostenere un carico di rigidità operativa difficilmente compatibile con la loro missione. Scompare la contrattazione di secondo livello, con inevitabili ricadute sulle politiche di incentivo alla produttività. Ma il paradosso è che da un lato il legislatore vuole assoggettare a regole pubbliche soggetti di diritto privati mentre dall’altro cerca di imporre agli enti pubblici la privatizzazione del rapporto di lavoro.
I dubbi sulla concreta efficacia delle misure volute dal ministro Brunetta per aumentare la produttività del personale pubblico sono confermate, indirettamente, dalla recente manovra economica. Estende alle società partecipate dagli enti locali e affidatarie senza gara di servizi pubblici locali o di attività strumentali le regole che debbono seguire gli enti detentori del capitale in tema di contenimento delle spese del personale.
PIÙ BUROCRAZIA
Immediatamente, gli esperti del campo hanno osservato linsanabile contrasto tra le regole di finanza e gestione del personale proprie degli enti pubblici con le flessibilità caratteristiche della strategia di impresa di tipo privatistico. Si sottolinea, in particolare, che le società a partecipazione pubblica si trovano a sostenere un carico di rigidità operativa maggiore e difficilmente compatibile con la propria missione.
Losservazione coglie nel segno, se è vero che lo stesso legislatore, con l’articolo 18 della legge 133/2008, esclude le società quotate in Borsa dallestensione delle regole pubblicistiche alle società a capitale locale. Non a caso, si è voluto esentare dalle pastoie della gestione pubblicistica del personale soggetti che operano nel mercato e rispondono allazionariato dellefficacia della propria azione.
Un dato, allora, emerge con chiarezza: la gestione del personale, se deve rispondere a regole di diritto pubblico, è pesante e burocratica.
Ora, per effetto delle riforme disposte dal legislatore, le società partecipate dagli enti locali dovranno assumere sostanzialmente mediante concorsi pubblici e contenere le spese relative alla gestione delle risorse umane, esattamente come se fossero comuni e province. Presto verranno al pettine i nodi di una simile commistione tra regole pubbliche e private, un miscuglio che vorrebbe unire flessibilità operativa, agilità nelle scelte e strategie di mercato a vincoli operativi, controlli sul minuto atto gestionale, come laffidamento di una consulenza, responsabilità erariali per lerogazione di unindennità contrattuale in più.
Si tratta però, a ben vedere, esattamente del medesimo sia pur simmetrico coacervo di regole che, invano, da circa un ventennio il legislatore crea nei riguardi delle amministrazioni pubbliche, con un percorso opposto. Le amministrazioni, infatti, fermi rimanendo vincoli e appesantimenti burocratici conclamati proprio dai lai contro la loro estensione alle società partecipate sono chiamate, tuttavia, a gestire il personale come se fossero soggetti privati. Il paradosso è che, dunque, da un lato il legislatore vuole assoggettare a regole pubbliche soggetti di diritto privati; dallaltro cerca di imporre agli enti pubblici la privatizzazione del rapporto di lavoro. Col risultato che la privatizzazione del lavoro pubblico è rimasta a metà, non ha ancora prodotto quellincremento di produttività che si riteneva aprioristicamente dovesse derivarne; mentre le società partecipate tra breve si vedranno soffocare da un mare di burocrazia. Il medesimo che da sempre invade lazione pubblica, ma che si insiste nel non voler considerare come una tra le cause principali dellassunta scarsa produttività della pubblica amministrazione.
INCENTIVI ORA IMPOSSIBILI
La controprova sarà presto data proprio dalla manovra economica 2009 e dai suoi effetti sulle società partecipate. Una delle leve principali nella gestione operativa di queste società, come di tutti i soggetti privati, è la flessibilità dell’utilizzo delle risorse della contrattazione di secondo livello, allo scopo di incentivare la produttività. Èil tema ampiamente dibattuto del legame diretto tra incrementi di produttività e incrementi del salario e del rilievo che assume la contrattazione di secondo livello per attivare questo meccanismo, considerato virtuoso.
Per le società partecipate degli enti locali (altrettanto, chissà perché, non varrà per quelle statali) non sarà più possibile, come non lo è da sempre per le pubbliche amministrazioni. Uno tra i vincoli normativi nella gestione del personale è la progressiva riduzione della spesa legata ai dipendenti, anche se connessa a politiche incentivanti la produttività. Dunque, ad esempio, unazienda di trasporto locale dovrebbe astenersi dallampliare la rete e le corse, se ciò dovesse comportare unassunzione in più o la negoziazione di incentivi per lincremento dei chilometri percorsi. Ma, è così che si garantisce linteresse pubblico allo sviluppo del servizio di trasporto?
Insomma, efficienza e burocrazia non si sposano bene. Ma il legislatore sembra ignorarlo o disinteressarsene.
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E' Dirigente degli Ambiti di Verona e Vicenza dell'ente Veneto Lavoro. Collabora dal 1997 al quotidiano economico "Italia Oggi" per gli approfondimenti giuridici delle questioni attinenti agli enti locali. Collabora con il Centro Studi e Ricerche sulle Autonomie Locali di Savona e con La Gazzetta degli enti locali della Maggioli editore.
daniele
Per me è sempre stata un’ingiustizia il fatto che per lavorare in un ente pubblico bisognava studiare e sottoporsi ad un concorso pubblico, mentre per lavorare in una società partecipata da un ente pubblico (dove spesso si guadagna anche di più) bisognava avere solo una raccomandazione. Anche la Corte Costituzionale in varie pronunce ha affermato che il concorso pubblico è il metodo migliore per assumere i migliori e più meritevoli. Non capisco le critiche dell’autore dell’articolo ad una norma che aumenta la meritocrazia nel nostro paese.
Andrea Zatti
Per quanto alcune delle incongruenze e possibili rigidità introdotte siano innegabili, mi pare che, almeno in parte, le decisioni vadano nella direzione di risolvere l’ambiguità sinora affermatasi tra autoproduzione ed esternalizzazione. Il processo di riforma iniziato agli inizi degli anni 90 si basava infatti sull’idea di garantire flessibilità e efficienza produttiva passando dal make al buy. La prassi applicativa ha determinato quasi sempre il risultato che gli enti locali comprano sì, ma da sè stessi, ovvero da società di capitali da loro possedute o comunque largamente controllate. Ciò ha portato ad una serie di effetti contraddittori e perversi che vanno risolti. Se si crede nel mercato, nella flessibilità salariale, nel modello societario, nella logica contrattuale: allora fate le gare e affidatevi a soggetti di natura privata. Se si crede che l’amministrazione pubblica possa meglio gestire servizi con elevati contenuti di socialità ed esternalità, per i quali è difficile gestire un rapporto con terzi (cosa del tutto legittima), allora vanno scelti gli strumenti del diritto amministrativo. Tertium, a mio avviso, non datur.
Gaetano Vecchione
Egregio dottore, il suo punto e’ molto chiaro. Fermo restando le negative conseguenze (in termini di burocratizzazoine) dell’introduzione di meccanismi pubblici per le assunzioni nelle societa’ miste, non ritiene tuttavia che tali meccanismi possano quantomeno bloccare le assunzioni fatte per esclusivi fini politici? Insomma, non crede che questa norma possa bloccare l’accesso della politica all’ennesimo serbatoio di posti di lavoro da vendere in campagna elettorale? Non e’ la soluzione perfetta ma in politica il second best e’ la norma… Grazie, un cordiale saluto.
Luca
Credo che l’assioma concorso pubblico = miglior scelta sia stato più volte smentito dalla cronaca. Semmai, l’articolo punta il dito sul vero problema che è la produttività di queste aziende le quali dovrebbero essere efficienti come il mercato richiede, ma si troveranno ad agire con regole pubblicistiche che non risultano essere propriamente "snelle".
romano calvo
L’autore evidenzia efficacemente, la contraddittorietà della normativa che in questi 10 anni ha regolato l’outsourcing del pubblico servizio. Alla luce dei risultati prodotti dai vari decreti Lanzillotta e Brunetta, credo che non sia più possibile perseguire efficienza e qualità mediante le aziende in house. Occorre il coraggio di riconoscere che qualità ed efficienza del servizio pubblico si possono perseguire solo in due modi: riformando radicalmente il pubblico impiego, dando il potere ai cittadini utenti, ai rappresentanti delle istituzioni ed ai dirigenti, e togliendolo ai sindacati ed alla pletora di norme (come i concorsi) che illudono di garantire il merito e la trasparenza livellando le competenze professionali sulla conoscenza libresca del diritto amministrativo. Laltra strada è laccreditamento dei privati per svolgere un servizio pubblico. Purtroppo non esistono evidenze empiriche che dimostrino quale delle due strade garantisca i migliori esiti in termini di qualità del servizio, di efficienza e, direi anche di partecipazione democratica alla gestione del bene comune. Ciononostante il mainstream spinge per la seconda: ecco la spiegazione.
roberto camporesi
Dopo l’ubriacatura delle privatizzazioni senza vere liberalizzazioni, credo che abbiamo bisogno di "pensiero fresco" per tornare a capire cosa vogliamo tenere pubblico (e con quali regole) e cosa vogliamo portare sul mercato (e con quali regole). In particolare, l’ambito delle infrastrutture e quello dei servizi pubblici locali sono ambiti importanti di ridisegno del welfare su cui credo sia importante tornare a sviluppare una progettualità più alta anche sotto il profilo teorico. Mi pare che la lavoce.info potrebbe fare un buon servizio al mondo politico se approfondisse questi temi cercando di fornire logiche più coerenti ed idee innovative; in particolare credo che sarebbe utile fare una disamina sui risultati ottenuti dalle società miste: la mia personale opinione è che il più delle volte siano dei pasticci in cui il pubblico rischia di diventare ostaggio del suo fornitore e in cui può essere più facile che possano trovare spazio pratiche di aggiramento delle regole e/o riproporsi problematiche di conflitto di interesse (il riferimento è alle gare indette dal soggetto pubblico che le bandisce e che contemporaneamente è socio di una delle aziende che partecipa).
Leandro Tiranti
Sono un revisore di enti locali e posso dire che è oramai un fatto noto tra gli addetti che le società partecipate sono diventate per gli enti locali una via per eludere i vincoli alle assunzioni ed ai controlli che sono stati messi negli ultimi anni agli enti stessi.
Piero
Se le società pubbliche fossero per davvero separate dalla politica allora forse nel lungo periodo un poco di meritocrazia emergerebbe… ma siccome sono strettissimamente legale la parola società di diritto "privato" è solo di fatto una maschera per avere la libertà di raccomandazione pubblica.. indi sino a che non verranno realmente privatizzate (forse nel prossimo secolo) allora il minor male sono i concorsi pubblici… in fede, un dipendente privato.
Corrado
In realtà avrebbero dovuto pensarci molto prima in quanto gli Enti Locali per aggirare la normativa che gli impediva di assumere nuovo personale e li obbligava a contrarre i costi relativi in molti casi hanno costituito società satellite ed affidato senza gara ossia "in house" i servizi pubblici e spesso utilizzato le stesse per assunzioni clientelari. Il danno purtroppo è fatto ed occorrerebbe riportare molte di tali società nel perimetro degli assessorati di riferimento con una disposizione in deroga specifica.
marcello battini
Non condivido l’impostazione di questo articolo ed è la prima volta, in molti anni di lettura de lavoce che mi trovo ad esprimere un giudizio così negativo. La questione è complessa c’è in gioco l’efficienza e l’efficacia della P.A.. Ritengo che per affrontare questo problema occorre partire dalla separazione di ruoli e funzioni della Politica e della Dirigenza Amministrativa. Quest’ultimi devono essere licenziabili, se non rispettano gli obbiettivi fissati dai politici, sulla base di studi e valutazioni scientificamente corrette. I C.C.L. nel P.I. devono essere abbinati a quelli del settore privato. Basta con 3000 contratti e 300 sindacati. In Svezia ci sono solo tre sindacati e quasi altrettanti contratti. Un altro mondo esiste già.
Giuseppe
Ma scriviamolo chiaramente: le società pubbliche, ma anche fondazioni ed agenzie se da un lato danno la possibilità di modificare l’apparato pubblico, dall’altro rappresentano il trionfo del male italico, che all’estero definiscona mafioso, della raccomandazione. Sono un esempio di lottizzazione del cda e dei dirigenti. Il guaio nasche dal fatto che gestendo soldi pubblici le società pubbliche debbono rispettare le norme pubbliche per gli appalti di beni, servizi e forniture ma non per il personale. Quindi le porte sono spalancate per gli amici e gli amici degli amici. In barba alla flessibilità operativa ed alla loro missione.