I SERVIZI PUBBLICI LOCALI E IL VICOLO CIECO DELLA GARA

Circa dieci mesi fa, la legge 133/08 varava la riforma dei servizi pubblici locali: l’affidamento dovrà basarsi su procedure ad evidenza pubblica; mentre l’affidamento senza gara in houserimarrà come opzione residuale, nei casi che “non permettono un efficace ricorso al mercato”, previo parere, peraltro non vincolante, dell’Agcm.
Molti hanno salutato quella norma come un progresso nella direzione più volte auspicata anche su lavoce.info, ad esempio da Andrea Boitani e Carlo Scarpa (LINK): ostacolare la gestione diretta dei Spl, per limitare i monopoli comunali e favorire una maggiore concorrenza.
Tuttavia, la riforma attende ancora il regolamento attuativo. Nel frattempo il governo, per non venir meno alle buone abitudini, con un nuovo decreto legge omnibus genericamente intitolato agli “obblighi comunitari”, ha effettuato l’ennesimo blitz sulla materia.

IL NUOVO TESTO

Qualcosa in effetti è stato chiarito: segnatamente il destino delle società miste, oggi riammesse purché conformi all’ordinamento dell’Unione Europea. Qualcos’altro è stato modificato: si riducono le deroghe per le società quotate, che potranno conservare gli affidamenti in essere solo se la presenza pubblica scenderà sotto il 30 per cento; vengono ristretti i criteri per limitare la partecipazione alle gare di soggetti titolari di affidamenti diretti. I nodi fondamentali, tuttavia, restano lontani dall’essere sciolti.
Condivido l’auspicio verso una maggiore concorrenza nei Spl, non tanto per un “obbligo comunitario” di fatto inesistente: è infatti proprio l’Unione Europea a prevedere la liceità degli affidamenti diretti in questa forma. Sono semmai convinto che dell’affidamentoin housesi è fatto in Italia un abuso che è opportuno frenare. Molti comuni sono restii a intraprendere la via del mercato più che altro perché timorosi di perdere una fonte di rendita e di potere.
Tuttavia, a differenza di altre opinioni espresse su lavoce.info, ritengo che la riforma, anche dopo il nuovo Dl, crei più problemi di quanti non ne risolva. A mio avviso, l’impasse governativa non può essere attribuita solo al muro di gomma delle lobby locali; giustifica semmai lo scetticismo circa l’utilità di affidare a una norma trasversale una materia che, invece, comporta notevoli specificità settorialie in cui le opportunità di introdurre stimoli concorrenziali sono diverse da settore a settore. (1)
Il legislatore ha stabilito che la gara è lo strumento virtuoso per eccellenza e, in virtù di una pretesa uniformità tra i servizi locali, ha pensato di assoggettarli tutti a questo regime, senza neppure elencarli. Ma è proprio da questa ipotesi grossolana che si originano le difficoltà.

CORTOCIRCUITO LOGICO

Molti hanno letto l’articolo 23bis come se la discriminante fosse laproprietà pubblica o privata delle aziende; ma in realtà, stando al testo, consiste nel dovere o non dovere ricorrere alla gara. La legge non vieta infatti che concorrano imprese pubbliche partecipate dagli stessi enti locali, purché non siano titolari di altri affidamenti. E qui inizia il cortocircuito logico.
Infatti, in una gara in cui concorre anche il figlio del banditore, il gioco può essere alla pari solo se il vincitore viene scelto in base a criteri oggettivi, come la migliore offerta economica. Ma questi richiedono specificazione puntuale delle contingenze future, definizione precisa dei rischi economici e di chi li sopporta, affidamenti brevi, oggetti semplici. L’effettivo verificarsi di queste circostanze dipende, essenzialmente, dall’oggetto che si mette in gara e questo varia da un servizio all’altro, in funzione sia delle caratteristiche specifiche di ciascuno, sia delle scelte effettuate a monte dalla legislazione di settore. In particolare, si verificano con difficoltà laddove rischio economico e investimenti sono accollati al gestore in condizioni di elevata incertezza sui ritorni futuri, come nel settore idrico; o dove il rapporto fiduciario con il territorio è condizione fondamentale del consenso alle scelte, come per i rifiuti.
In questi casi si richiedono affidamenti lunghi, rischi condivisi, contratti incompleti e flessibili, frequentemente rinegoziati. La migliore offerta “ex ante” perde significato e assume valore, semmai, la disciplina di come il contratto verrà rinegoziato e completato “ex post” – ad esempio, i meccanismi di adeguamento periodico delle tariffe o dei piani di investimento.
Le gare, in simili casi, non potendo fondarsi su parametri oggettivi, saranno “concorsi di bellezza”, con aggiudicazione in parte discrezionale; l’imparzialità diventerebbe illusoria e nessun privato entrerebbe in lizza contro imprese pubbliche che, verosimilmente, saranno preferite. Pensare di risolvere il problema impedendo alle aziende pubbliche di concorrere sarebbe come curarsi il mal di testa tagliandosela: le aziende pubbliche rappresentano pur sempre, nel male ma anche nel bene, l’ossatura portante del sistema.

SOLUZIONI POSSIBILI

Due sono a mio avviso le strade possibili.
La prima è creare le condizioni affinché si possano fare gare efficienti, ampliando la gamma di soluzioni contrattuali ammesse per adattarsi alle specificità dei vari settori. Non solo concessioni di servizi integrati, quindi, ma anche affitto di reti, Ppp, outsourcing. Anziché limitare le alternative a “tutto in gara in una volta sola” e “niente in gara”, si potrebbe prevedere la possibilità per l’ente locale di ricorrere al mercato in modo più selettivo, eventualmente frazionando la gestione integrata in più attività semplici. Come ad esempio fa Milano, dove la gestione del servizio idrico è in house, ma i tre depuratori sono stati affidati con altrettante gare per la costruzione e gestione.
La seconda è rassegnarsi al fatto che almeno in alcuni settori le gare saranno dei beauty contest, disciplinandole in quanto tali, riducendo gli incentivi alla scelta di soluzioni inefficienti e affidando alla regolazione ex post ciò che non si può ottenere ex ante dalla concorrenza.
Si responsabilizzino cioè i comuni: scelgano liberamente il vincitore della gara, fosse anche un’azienda pubblica, purché lo facciano in modo trasparente e motivato, e con procedure aperte e partecipate. Ma paghino le conseguenze delle loro scelte, ad esempio attraverso un enforcement inflessibile dei livelli minimi di qualità del servizio e un’applicazione rigorosa del principio della copertura dei costi in tariffa, con il divieto esplicito di ricorrere alla finanza pubblica per finanziare i deficit, almeno per quella parte non coperta da fondi di dotazione e trasferimenti ammessi dalla legge.
Questa soluzione, ovviamente, richiede che i comuni siano chiamati al rispetto di regole chiare, da definire settore per settore, tenendo conto delle specificità di ciascuno: sul piano contabile e finanziario, sulla copertura dei costi, sugli obblighi di servizio pubblico, sull’oggetto delle gare e sul loro disegno, sui margini di discrezionalità ammissibili, sulla rinegoziazione post-affidamento, sulla disciplina del subentro, sulle modalità con cui eventualmente corrispondere contributi pubblici.
Il tutto sarebbe più credibile se la definizione e applicazione di queste regole fosse affidata a un soggetto indipendente, lontano da pressioni politiche contingenti, al quale sia attribuito, tra gli altri, il compito di definire le regole contabili per calcolare i costi e dunque i ricavi spettanti al gestore, approvare le revisioni tariffarie nonché valutare la sostenibilità economico-finanziaria delle gestioni. Il regolatore dovrebbe curare l’elaborazione e diffusione dell’informazione comparativa, a supporto delle decisioni che localmente verranno prese; e anche sorvegliare su come i contratti verranno rinegoziati, evitando che le aziende dei comuni vincano non perché fanno offerte migliori, ma perché contano su un enforcement più blando o una rinegoziazione più amichevole.

(1) L. De Paoli, A. Massarutto, “One size does not fit all: Considerazioni sul Ddl di riforma dei servizi pubblici locali”, Economia delle fonti di energia e dell’ambiente, 1/2007.