Una governance più forte per l’economia europea

A fine settembre la Commissione europea ha varato una proposta di riforma della governance economica dell’Unione. Rientra in una riforma più complessiva dell’organizzazione della politica europea, volta a prevenire l’instabilità economica. Si fondano su meccanismi di allarme precoci rispetto a una serie di variabili macroeconomiche. Ma la reale efficacia delle nuove regole dipenderà anche dalla capacità degli Stati membri di assumersi le proprie responsabilità. Nella consapevolezza che la credibilità si può riconquistare solo rispettando le regole concordate.

Il 29 settembre, la Commissione europea ha adottato un pacchetto di proposte per riformare la governance economica dell’Unione Europea. Il progetto di riforma è l’ultimo passaggio in ordine di tempo di uno sforzo più ampio di integrare le lezioni della crisi nell’’organizzazione della politica europea in modo da prevenire l’’instabilità economica e, in definitiva, proteggere lavoratori e contribuenti.

DUE PILASTRI PER LA RIFORMA

Il manifestarsi della crisi ha avviato sia nel mondo accademico che nell’’arena politica un dibattito su come migliorare la governance economica dell’’Unione; ne sono emerse quattro aree distinte: monitoraggio degli andamenti di finanza pubblica, legame tra squilibri macroeconomici e finanze pubbliche, rispetto delle regole europee e infine, ma non meno importante, gestione e risoluzione della crisi.
Sulla base di queste principali aree di discussione, la Commissione ha indicato i punti fondamentali della riforma già nel maggio 2010, seguiti da un progetto più dettagliato alla fine di giugno. (1) Il pacchetto di riforma completo adottato il 29 settembre comprende sei proposte che possono essere suddivise in due pilastri. (2) Il primo relativo alla governance fiscale, il secondo a una più ampia governance macroeconomica. All’’interno di ciascun pilastro, le proposte sono raggruppate in strumenti di sorveglianza, sia a livello europeo che nazionale, e nuovi strumenti per garantirne il rispetto (vedi figura 1).
Il progetto di riforma segna l’’inizio di un più complesso processo legislativo: da qui fino probabilmente alla metà del prossimo anno, il Consiglio e il Parlamento europeo, ciascuno per la parte di responsabilità che il Trattato gli ha assegnato, esamineranno le proposte della Commissione e proporranno emendamenti.
Tuttavia, assumendo che sia mantenuto il contenuto essenziale del pacchetto iniziale, la governance europea si avvia verso importanti cambiamenti, cambiamenti che la renderanno più efficace sotto due importanti aspetti della vigilanza: (i) riconoscere andamenti fiscali ed economici potenzialmente pericolosi e (ii) far rispettare l’’insieme concordato delle regole.

QUALI SONO LE NOVITÀ E PERCHÉ SONO NECESSARIE

La grande recessione ha mostrato che gli Stati membri hanno perso ancora una volta l’’occasione di utilizzare i periodi positivi per l’economia per creare uno spazio finanziario per i periodi negativi. Negli anni che hanno preceduto la crisi, importanti entrate temporanee sono state utilizzate per incrementare la spesa, solo per accorgersi poco tempo dopo che quei livelli di spesa non erano sostenibili. Per evitare in futuro errori di questo tipo, il suggerimento sotto quello che è l’’aspetto preventivo del Patto di stabilità e crescita, è di utilizzare un prudente tasso di crescita economica di medio termine come benchmark per determinare la sostenibilità della crescita della spesa pubblica. Scostamenti dal benchmark saranno ammessi solo se accompagnati da misure discrezionali sulle entrate e non con entrate temporanee.
Prima, ma soprattutto nel corso della crisi, la dinamica del debito pubblico è stata guidata in misura sempre maggiore da fattori diversi dal deficit. Ed è diventato anche chiaro che con una più lenta crescita economica media il rispetto del parametro del 3 per cento del Pil non sarebbe più stato sufficiente a garantire un calo del rapporto debito-Pil. Perciò, nel suo impegno a controllare il debito pubblico, la riforma indica un benchmark che permetta di far scendere in modo sufficiente il livello del debito.
La proposta inoltre incoraggia gli Stati membri a migliorare il loro sistema fiscale, per un doppio motivo. In primo luogo, come dimostrato da precedenti esperienze, non ci si può aspettare che il rispetto dei criteri di bilancio derivi solo dalle regole imposte dall’’Unione: (i) è necessario che le misure di bilancio decise a livello nazionale siano coerenti con gli obblighi che derivano dal Patto; e (ii) esiste una ampia evidenza che l’’andamento di bilancio migliora con la qualità della governance fiscale.
Il punto chiave della governance dell’’economia europea previsto nella riforma è relativo alla prevenzione e alla correzione degli squilibri macroeconomici. E risponde così alla più importante lezione della crisi –(una lezione valida anche per tutti gli economisti)– e precisamente quella che la disciplina fiscale, associata a inflazione bassa e stabile, non è sufficiente a garantire la stabilità macro-finanziaria in generale. I nuovi strumenti di sorveglianza mirano a riconoscere quanto prima possibile gli squilibri macroeconomici così da permettere la formulazione di politiche correttive in tempo.
Infine, la riforma comprende anche una serie di sanzioni graduali. I media si sono concentrati su questo aspetto, ma le sanzioni non dovrebbero essere considerate separatamente dal contesto. Sono una parte integrante del progetto di riforma e sono intese a rafforzare il rispetto delle regole. Il potere di deterrenza delle attuali sanzioni, quelle indicate sotto l’aspetto correttivo dell’attuale Patto di stabilità, è scarso perché entrano in azione solo al termine dell’’intero processo di vigilanza.

I NUOVI STRUMENTI AVREBBERO FATTO LA DIFFERENZA?

Ci vorranno alcuni anni prima che divengano visibili i meriti di una governance economica europea riformata ed allargata. Tuttavia, alcuni elementi ci permettono di essere ottimisti già da ora.
Riguardo alla macro-vigilanza, simulazioni su dati del passato danno indicazioni incoraggianti. Un meccanismo di allarme basato su soglie per un insieme di importanti variabili macroeconomiche (bilancia di parte corrente, attività estere nette, tasso di cambio reale effettivo, prezzi degli immobili, rapporto del debito pubblico e del credito del settore privato in percentuale del Pil) avrebbe segnalato l’emergere di squilibri in Spagna e Irlanda già nel 2004.
La figura 2 mostra come i mutamenti nella bilancia esterna siano andati di pari passo con gli incrementi del debito pubblico nel corso della crisi. Focalizzarsi esclusivamente sull’andamento delle variabili fiscali non ha permesso di accorgersi del rischio montante per le finanze pubbliche, tra l’altro perché le entrate temporanee hanno abbellito il bilancio
In pratica, il meccanismo di allarme basato sull’insieme di variabili non porterebbe automaticamente a raccomandazioni di policy da parte dell’Unione Europea, avverrebbe solo dopo una approfondita analisi. Tuttavia, il meccanismo di allerta costituirebbe il primo importante passo nel nuovo sistema di macro-vigilanza.
Un semplice esercizio su dati del passato dà importanti indicazioni sulla principale proposta di riforma sotto l’aspetto preventivo del Patto. Prendiamo di nuovo Spagna e Irlanda, la figura 3 mostra il tasso di crescita annuale della spesa pubblica primaria reale nel periodo 2000-2007 rispetto a un benchmark di crescita economica prudente di medio termine. Il benchmark è definito come la media a dieci anni delle proiezioni a lungo temine utilizzate dalla Commissione per giudicare la sostenibilità di lungo periodo delle finanze pubbliche negli Stati membri. (3)
In entrambi i paesi, la spesa primaria ha superato regolarmente il benchmark, in particolare negli anni precedenti la crisi, quando le casse dello Stato hanno beneficiato delle entrate extra, dovute alle bolla immobiliare e a quella dei mercati finanziari.
Se il concetto di politica fiscale prudente avesse fatto parte già allora del processo di vigilanza, le preoccupazioni sarebbero sorte prima e si sarebbero potute prendere adeguate misure correttive. Con le regole attuali non erano possibili passi formali: sia l’Irlanda sia la Spagna avevano raggiunto i loro obiettivi di bilancio di medio termine e avevano un surplus di bilancio.

PERCHÉ SOLO ORA? E PERCHÉ QUESTA VOLTA FUNZIONERÀ?

La grande depressione 2008-09 ha segnato uno spartiacque nella storia economica del dopoguerra. Ha inaspettatamente chiuso un periodo che col senno di poi è stato ironicamente ribattezzato la “grande moderazione”. Nel 2007, l’anno prima della crisi, i deficit pubblici nell’Unione Europea avevano toccato i livelli più bassi da due decenni e l’inflazione era bassa e stabile pressocché dovunque.
E poi è arrivata la crisi e ha imposto un salutare riassestamento delle politiche di gestione macro-economica. Non c’è alcun dubbio che gli strumenti in vigore abbiano contribuito ad allontanare una vera e propria depressione, ma la grande recessione ha rivelato gli spazi per un miglioramento e un allargamento della governance economica europea. Il pacchetto di misure qui esaminato è la risposta alle mancanze e alle debolezze della vigilanza economica e di bilancio evidenziate dalla crisi.
Come tutte le riforme, la proposta della Commissione è il risultato di un processo di ottimizzazione vincolata. Dopo il difficile e lento processo che ha portato all’adozione del Trattato di Lisbona, il lavoro che ha condotto alle proposte di riforma ha preso come dati i contenuti della legge primaria dell’Unione Europea. Inoltre, sebbene la crisi abbia mostrato la necessità di un maggiore coordinamento della politiche economiche, c’è scarsa volontà di arrivare a una maggiore centralizzazione delle scelte di politica economica.
Se consideriamo questi vincoli, il pacchetto di proposte rappresenta un ampio progetto di riforma. Ma ciò che più conta, il pacchetto non è la sola iniziativa adottata di recente. Altri passi l’hanno preceduto, come il nuovo sistema di vigilanza finanziaria europea adottato all’inizio di quest’anno; le misure per affrontare la crisi del debito sovrano concordate dal Consiglio e dalla Commissione in maggio. (4) E un più efficace calendario per giudicare le scelte di politica economica nell’Unione Europea, chiamato “Semestre europeo”.
Una volta approvate, la reale efficacia delle nuove regole dipenderà anche dalla capacità degli Stati membri di assumersi le proprie responsabilità. La riforma non può ovviare a una delle caratteristiche fondamentali della governance economica europea, descritta da Peter Sutherland, un ex commissario europeo, come la tensione tra il riconoscimento dell’inadeguatezza delle procedure nazionali per affrontare le sfide europee e globali e nello stesso tempo la volontà di mantenere la sovranità nazionale in materia economica.
Tuttavia, non dovremmo dimenticare che le nuove proposte interagiranno con una accresciuta attenzione da parte dei mercati finanziari. La crisi ha richiamato alla ribalta un vecchio attore rimasto sullo sfondo per un lungo periodo, finché le regole sono state sostenute dai risultati. Nel dopo-crisi, si è diffusa una sufficiente consapevolezza che, a meno di non affidarsi al giudizio inappellabile delle forze del mercato, la credibilità si può riconquistare solo rispettando le regole concordate.
(1) Comunicazione della Commissione del 12 maggio 2010.
(2) Comunicazione della Commissione del 30 giugno 2010.
(3) Pacchetto di proposte del 29 settembre 2010:
http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/eu_economic_situation/2010-09-eu_economic_governance_proposals_en.htm
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication_summary13784_en.htm
(4) Il 9-10 maggio 2010 l’Ecofin ha approvato un ampio pacchetto di misure: salvataggio della Grecia, Meccanismo europeo di stabilità finanziaria (Efsm) e il ndo europeo di stabilità (Efsf).

Figura 1: Schema delle proposte di riforma della Commissione

Figura 2: Squilibrio esterno e debito pubblico

Fonte: Commissione europea

Figura 3: Crescita della spesa rispetto a un tasso di crescita dell’economia prudente

Note: Il riferimento per il benchmark di un’azione di politica fiscale prudente è la media a dieci anni delle proiezioni a lungo temine utilizzate dalla Commissione per giudicare la sostenibilità di lungo periodo delle finanze pubbliche negli Stati membri. Il benchmark è posto uguale a questa media a dieci anni se il paese ha già raggiunto il suo obiettivo di medio termine (Mto). È posto a un punto percentuale sotto la media a dieci anni se il paese non ha ancora raggiunto i suo Mto.

Fonte: Commissione europea