La crisi di credibilità in cui è sprofondata l’Italia, in larga parte per l’inconcludenza della sua classe politica, ha rimesso al centro del dibattito la legge elettorale. Ma bastano nuove norme che regolano l’elezione dei parlamentari a garantire una soluzione ai problemi istituzionali dell’Italia e a migliorare la qualità dei suoi politici? Uno studio sugli effetti della legge Mattarella, approvata nel 1993, un periodo che ha molte analogie con quello attuale, suggerisce di non farsi troppe illusioni.
La crisi di credibilità in cui è sprofondata l’Italia, in larga parte per l’inconcludenza della sua classe politica, ha rimesso al centro del dibattito la legge elettorale. Due referendum alternativi sono sul tappeto e non è un mistero per nessuno che il dopo Berlusconi potrebbe essere caratterizzato da una revisione della legge elettorale che consenta ai voti compressi nei due poli di tornare in libertà. E certo, è difficile immaginare qualcosa di peggio dell’attuale Porcellum, così come ribattezzato con lusuale finezza dal suo stesso autore, il ministro Roberto Calderoli.
Ma cosa ci possiamo davvero aspettare da una diversa legge elettorale? Non è la prima volta che il Paese si affida a un rinnovato sistema elettorale nella speranza che questo gli consenta di voltar pagina, migliorando la qualità della propria classe politica e il funzionamento delle proprie istituzioni. Lultima volta è accaduto nel 1993, in una situazione per molti aspetti simile allattuale, caratterizzata sia da una profonda crisi economica e finanziaria, che da una crisi di legittimità della classe politica. E allora vale la pena di rivedere rapidamente quali erano le aspettative prima della riforma del Mattarellum e cosa è effettivamente successo dopo.
IL MATTARELLUM
La riforma del 1993 si prefiggeva molteplici obiettivi. (1) Ma i principali erano sicuramente: il miglioramento della qualità dei politici, da ottenersi attraverso il rapporto più stretto tra eletti e elettori indotto dal sistema dei collegi uninominali; la formazione di partiti o coalizioni più ampie, che prima delle elezioni si confrontassero su chiari programmi alternativi, consentendo dunque lalternanza di governo, sempre mancata nellItalia del dopoguerra; il rafforzamento della governabilità del sistema, attraverso la riduzione della frammentazione dei partiti rappresentati in parlamento (un risultato atteso del sistema maggioritario) e laumento nella durata dei governi e delle legislature.
Sul primo obiettivo è difficile produrre evidenze robuste (come si misura la qualità di un politico?), per quanto esistano analisi che suggeriscono che almeno nei collegi più competitivi la qualità dei politici sia in effetti migliorata. (2) Sul secondo, lalternanza è stata sicuramente raggiunta, dato che nelle tre elezioni che si sono tenute con il Mattarellum (1994, 1996, 2001), il colore politico dei governi è sempre cambiato, passando prima dal centrodestra al centrosinistra, per ritornare poi al centrodestra. Quanto poi questa alternanza abbia davvero giovato al paese è naturalmente opinabile.
LA GOVERNABILITÀ DEL SISTEMA
Ma è il terzo obiettivo che consente unanalisi quantitativa un po più seria. A questo fine, abbiamo cercato di misurare limpatto della legge Mattarella rispetto al precedente sistema proporzionale stimandone gli effetti su alcuni indicatori, tutti legati alle aspettative ex-ante sulla riforma: a) il numero dei partiti presenti in parlamento b) il numero di seggi ottenuto dal partito di maggioranza relativa c) il numero dei giorni di vita della legislatura d) il numero dei giorni di vita dei governi e) il numero dei partiti che hanno composto le coalizioni di governo. I risultati delle stime sono sintetizzati nella tabella che segue. (3)
Tabella 1 Gli effetti del Mattarellum
|
Variabile |
costante |
Impatto riforma 1993 |
|
Numero di partiti |
9,63*** |
2,03 |
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Seggi partito di maggioranza relativa |
256,54*** |
-94,21*** |
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Nr. giorni durata legislatura |
1503,45*** |
-128,78 |
|
Nr. di giorni durata governo |
322,42*** |
216,82 |
|
Nr. partiti coalizione di governo |
2,82*** |
2,04*** |
La tabella riporta i risultati di una serie di regressioni svolte usando i risultati elettorali dell’Italia del dopoguerra. Per catturare l’impatto della riforma elettorale del 1993 si è utilizzata una variabile dummy Impatto riforma 1993 che prende valore 0 prima della riforma ed 1 in seguito alla riforma. Un valore statisticamente significativo (al 99 per cento) delle variabili stimate è indicato dalla presenza di tre asterischi. Il valore della costante rappresenta il valore medio della grandezza considerata prima della riforma del 1993. Per tener conto della limitata ampiezza del campione, l’inferenza è basata sul metodo di ri-campionamento bootstrap e non sulla teoria asintotica. Si veda ancora il lavoro originale per ulteriori dettagli.
La tabella non lascia adito a dubbi. In primo luogo, non si trova nessun cambiamento significativo per quanto riguarda il numero dei partiti presenti in parlamento, la durata delle legislature o la durata dei governi. Per capirsi, ciò significa che se agli albori della riforma un ricercatore avesse voluto stimare il valore atteso del numero dei partiti o della durata dei governi con il nuovo sistema maggioritario, il miglior predittore sarebbe stato il sistema proporzionale, cioè quanto era successo nei 45 anni precedenti.
In secondo luogo, e in netto contrasto con le aspettative, si osserva invece una chiara diminuzione nel numero di seggi attribuito al partito di maggioranza relativa (95 seggi in meno), e un incremento nel numero di partiti che hanno fatto parte della coalizione di governo (due partiti in più). In altri termini, se cè stato un effetto del Mattarellum sul sistema politico, questo è andato in direzione opposta rispetto alle attese, aumentando e non riducendo la frammentazione della coalizione di governo.
LEZIONI DA TRARRE
Sul perché il Mattarellum abbia fallito così miseramente esiste già una letteratura consolidata. Probabilmente, come è stato osservato, la riforma era mal congegnata fin dallinizio e il dibattito che laveva preceduta aveva sottovalutato la capacità di partiti e politici italiani di garantirsi spazi di azione anche nel mutato sistema. Per esempio, e contrariamente alle aspettative pre-riforma, i partiti minori sono riusciti a sopravvivere e a prosperare nel nuovo sistema sfruttando la capacità di ricatto offerta dal maggioritario a turno unico, cioè la loro capacità di far perdere le elezioni ai partiti più grandi se questi non si fossero alleati con loro.
Ma indipendentemente dalle ragioni, il migliore modo di interpretare i nostri risultati è quello di un sano scetticismo sulle potenzialità taumaturgiche di una nuova legge elettorale. La norma che regola le elezioni è sicuramente importante e quella attuale va certamente riformata; ma aspettarsi che una nuova legge elettorale, da sola, sia in grado di risolvere i problemi di lungo periodo che derivano dalla nostra storia istituzionale e politica è probabilmente unutopia.
(1) Per una descrizione accurata della genesi della riforma, delle sue caratteristiche e del dibattito che ne ha accompagnato ladozione, si rimanda al lavoro di Bordignon e Monticini e alla bibliografia lì citata
(2) Misurando la qualità sia ex-ante, sotto forma di livelli di istruzione, sia ex post, in termini per esempio di partecipazione allattività parlamentare.
(3) Vista il limitato numero di osservazioni del periodo coperto dal Mattarellum, abbiamo utilizzato una particolare tecnica econometrica (il bootstrap) per ottenere stime consistenti. Si veda Bordignon e Monticini per dettagli.
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Si è laureato in Filosofia a Firenze e ha svolto studi di economia nel Regno Unito (MA, Essex; PhD, Warwick). Si occupa prevalentemente di temi di economia pubblica. Ha insegnato nelle Università di Birmingham, Bergamo, Brescia, Venezia e come visiting professor negli USA, in Svezia, Germania e Cina. Attualmente è professore ordinario di Scienza delle Finanze presso l'università Cattolica di Milano, dove ha diretto anche il Dipartimento di Economia e Finanza e la Doctoral School in Public Economics. Ha svolto e svolge tuttora attività di consulenza per enti pubblici nazionali e internazionali ed è stato membro di numerose commissioni governative, compresa la Commissione sulla Finanza Pubblica presso il Ministero del Tesoro nel 2007-8. È attualmente membro dell'European Fiscal Board, un comitato di consulenza del Presidente della Commissione Europea e Vicepresidente esecutivo dell'Osservatorio sui conti pubblici dell'Università Cattolica.
Alessio Calcagno
Ma certo che la legge del Mattarellum non ha funzionato. Senza usare regressioni multivariate, si capisce che il 25% di proporzionale presente in essa ha influenzato il potere di ricatto della Lega, di Rifondazione Comunista, dell’Udc, Udeur, del PPI, Margherita, partito di pinocchio e paperino, etc etc. Siamo noi italani proviniciali e divisi. Se la legge elettorale lascia un buco, una possibilità, un loop, per dividerci: noi ci dividiamo e eleggiamo il tizio del partito della ciambella con il buco. Il 75% di maggioritario a portato cosi tanto che si dimentica il vero valore. Il passo ovvio erano non un ritorno al proporzionale, bensi un Maggioritario puro a doppio turno. Ci fummo vicini con la bicamerale e d’Alema ma poi Berlusconi si spavento con i risultati delle regionali, dove noto il forte potere aggregativo della legge regionale e della sinistra in generale. Allora preferi tenere in piedi un sistema che spezzettava la sinistra in partitini e la destra un po meno per ragioni storiche. Insomma, vorrei che quelli della Voce iniziassero una rivoluzione. Perché lo spirito è questo, quello di una rivoluzione liberale.Uniamo il Paese sotto la bandiera del maggioritario doppio turno.
Damiano
Una legge elettorale non deve e non può “garantire una soluzione ai problemi istituzionali dell’Italia e a migliorare la qualità dei suoi politici”. Può essere equa, rispecchiando il pensiero dell’opinione pubblica nella composizione del parlamento e può aiutare a garantire la governabilità (anche se ci può essere sempre un pareggio o quasi, con qualsiasi legge elettorale). Il mattarellum era il risultato di un compromesso fra vecchio (proporzionale) e spinte verso il maggioritario. Secondo me i problemi derivavano da lì. In questo senso l’articolo è inutile, perché vuole dimostrare un’ipotesi senza senso. Personalmente sono per il maggioritario, meglio se a turno unico. Il proporzionale mi piace solo con una soglia di sbarramento molto alta.
maria di falco
Sano scetticismo? in un momento come questo non credo che sia sano! Bisogna invece cambiare la legge elettorale attuale che è un obbrobrio, che non sarà la panacea di tutti i mali che affliggono il sistema politico italiano, ma è una delle pietre angolari. Inviterei tutte le forze di opposione e tutti quelli che ritengono ingiusta e offensiva questa legge elettorale a tudiare un tresto a creare attorno ad esso alleanze e consensi ferrei e appena eletto un nuovo goerno la legge deve essere approvata in poche battute. Già ce n’è molto di scetticismo in italia! quello di cui c’è bisogno è un progetto politico (nel quale rientra la legge elettorale) attorno al quale raccolgiere gli entusiasmi della gente E abbastanza ovvio dire che non è sufficiente, ma non è un buon motivo per mantenere il porcellum. E’ come dire ad un malato di cancro che non vale la pena curargli la congiuntivite, tanto è malato di cancro !
Franco
Bisognerebbe intendersi prima di porre come obiettivo di una riforma elettorale la cd “governabilità”. Un esempio recente ci viene offerto nel settore industriale dall’AD Marchionne e molti pensatori di “governabilità” politica non sembrano rendersi conto di essere sulla strada del ritorno al passato padronale e corporativo in un’Italia guidata da una forza che espressamente equipara il Paese ad un’azienda economica. La “governabilità” è una esigenza padronale e non un principio democratico. L’attuale governo lo dimostra: davanti al cambiamento del contesto socio-economico e alla conseguente richiesta di risposta del paese reale, il governo “governabilissimo” batte il passo e si arrocca in difesa della propria padronanza.Un’avvisaglia se n’era avuta col governo Craxi, con la cui durata l’attuale amante della “governabilità” sta gareggiando per il titolo di longevità.Ma i pensatori sono immersi nelle loro teorie, dimentichi del dato fondamentale della sovranità del popolo, di cui il governo deve essere solo il servitore ministro, e pronti a scambiare per sovranità di popolo i meteorismi di un partito dichiaratamente secessionista che usa la “governabilità” come ricatto di governo.
mirco
Credo al contrario di ciò che si sostiene nell’articolo che una legge elettorale diversa possa servire moltissimo al rinnovamento della classe politica basta volerlo. Non capisco perchè non si sia applicato a livello nazionale la legge per l’elezione del consiglio provincia e per l’elezione diretta del sindaco.In questo caso al primo turno si verifica quali partiti superano la soglia del 3% all’interno delle coalizioni. Al secondo turno il presidente vincente si prende il 60% dei seggi che vengono distribuiti tra i partiti della sua coalizione che hanno superato il 3% al primo turno. l’elez prevede i colIegi quindi è adattabile per l’elezione del parlamento. Sulla riduzione del numero dei parlamentari io proporrei una soluzione come di seguito: oggi la costituzione prevede che in alcuni rari casi il parlamento voti in seduta comune mentre l’iter legislativo è a doppia lettura. Bene con un senato di 105 e una camera di 420 si creerebbe un parlamento di 525 parlamentari ceh lavorerebbero sempre in seduta comune con un unico iter legislativo e voterebbero separati ciò che oggi invece votano in seduta comune. Si avrebbe un monocameralismo di fatto..
giuliano
Non è il sistema elettorale a favorire la frammentazione ma le prebende pubbliche ai partiti, fondare un micropartito è conveniente perché basta entrare in qualche assemblea elettiva e si macinano rimborsi elettorali, rimborsi per il personale, per l’attivita’, uffici ecc…
marco
Ho letto articolo e commenti. Non mi sembra che nell’articolo si neghi la necessità di una modifica dell’attuale legge elettorale (anzi, si dice che sicuramente l’attuale deve essere riformata); ma si cerca di evidenziare, “numeri alla mano”, come molte speranze e aspettative legate alla riforma del 1993 (sinceramente, alzi la mano chi, quell’anno, non ha salutato con entusiasmo il maggioritario) sono “andate deluse”. Leggo in un commento, che oggi c’è “….un partito dichiaratamente secessionista che usa la “governabilità” come ricatto di governo…..” (con l’8,3%). Nel 1983 c’era un partito che, con l’11%, dettava legge in Italia. Io credevo nel sistema maggioritario, e sono rimasto deluso. Ben venga una riforma della legge elettorale, ma sono certo, (e oggi, dopo aver letto l’articolo, lo sono ancora di più) che rimarrò nuovamente deluso. Purtroppo ha ragione Damiano: una legge elettorale non può e non deve migliorare la qualità dei politici… ma troviamo qual è il modo di migliorarla, sia a destra che a sinistra!
Raffaello Morelli
Molto giusto dire che la riforma elettorale è importante ma è un’utopia ritenerla risolutiva. Invece è equivoco e storicamente errato, riprendere la litania del maggioritario concepito per ridurre i partiti. Si voleva equilibrare il rappresentare e lo scegliere. Non si arrivò al doppio turno (alle politiche 1996 era la tesi 1 dell’Ulivo e il programma di Forza Italia) non perché non volle Berlusconi (lopposizione) ma perché D’Alema non attuò la tesi 1 per non dispiacere il gruppo dei Popolari dell’Ulivo contrari alla tesi fin dall’inizio. Di fatto, il germe del fallimento fu inoculato dalla pretesa di far divenire il bipolarismo elettorale (che esprimeva la necessità di scegliere) un bipolarismo cosmico (che privilegiava l’appartenenza forzata ai gruppi più grossi). Visti i risultati di Mattarellum e Porcellum, oggi sarebbe ragionevole e realistico mescolare la rappresentanza proporzionale con il criterio di scelta maggioritario. Si può ottenere col doppio turno con sbarramento al 2% (al primo turno assegnati i 2/3 dei seggi con il proporzionale puro tra le liste e al secondo assegnati i 2/3 dei restanti con il maggioritario di coalizione lasciando l’altro terzo alle perdenti).
bob
Perché mai un investitore dovrebbe puntare su un Paese il cui governo, mentre il contagio divampa, dibatte su qualche stanzone a Monza? Fubini dal Corriere della Sera di sabato 30. Su questa riflessione la sintesi della situazione italiana. Per togliere il Paese dalle mani della “piccola politica” bisogna togliere lo spazio di azione, il territorio a questi miseri signori e restituire il Paese stesso alla società civile. Società che esiste, viva , attiva, dinamica ma completamente isolata da una minoranza ai limite della legge. Alzare l’asticella della politica, un partito per presentarsi a Roma e Governare il Paese oltre ad avere una percentuale credibile deve rappresentare il Paese ( le minoranze sono già ampiamente tutelate). Il sistema regionale deve essere un sistema amministrativo, punto! Altro che leggi regionali, penso che qualunque persona di buon senso non possa accettare che esistono 21 leggi o provvedimenti, altrimenti siamo nell’anarchia totale. Io sono un picolo imprenditore, vi chiedete perchè nessun investitore mette più piede nel ns. Paese? Accorpamento delle Provincie riducendole al 50%. Le comunità montane sostituiscano i Comuni, riducendoli quindi del 50%
carlo g. lorenzetti settimanni
E’ vero, nessuna legge elettorale, per quanto ben congegnata, può supplire alle manchevolezze della politica e al cattivo funzionamento delle istiuzioni. Può però facilitare un’evoluzione positiva del sistema, migliorando la qualità della classe politica; contribuendo ad una semplificazione degli schieramenti in campo; favorendo una maggiore stabilità dei governi; rendendo possibile una alternanza sulla base del consenso espresso dagli elettori. Tutti obbiettivi -come ricorda il vostro articolo- che erano alla base del movimeno referendario e che, nonostante lo straordinario esito delle consultazionidel ’91 e del ’93, sono andate in parte deluse a causa dei compromessi che portarono alla approvazione del cosiddetto mattarellum: un sistema elettorale ibrido che tradiva l’indicazione pressoché plebiscitaria in favore di una scelta di tipo maggioritario. L’utile raffrono tra gli obbiettivi che i sostenitori della riforma elettorale si proponevano ed i risultati ottenuti, lungi dallo screditare la giustezza delle aspetttive dimostra soltanto che un genuino sistema maggioritario (secco all’inglese o a doppio turno alla francese ) non è mai stato realizzato in Italia.
Martino
Utilizzando la formula di Laakso e Taagepera o il numero di partiti rilevanti di Sartori la frammentazione partitica proliferata in regime di Mattarellum in Italia e’ piuttosto evidente. E’ curioso come si tenda ad associare la proliferazione dei micro partiti, durante la seconda repubblica, alla residua quota proporzionale, la quale, in tutta evidenza, ebbe l’effetto opposto di rafforzare i partiti maggiori ponendo un argine alla dispersione indotta dal maggioritario. Cio’ detto, e’ giustissimo sottolineare che i sistemi elettorali non hanno poteri taumaturgici. A parte il fatto che sono probabilmente piu’ rilevanti gli effetti negativi di un cattivo sistema elettorale, rispetto agli effetti positivi di un buon sistema elettorale.