CRESCITA? SÌ, DELLE NORME

Per ridare slancio alla crescita, il governo ha pensato utile inserire nella “manovra di ferragosto” (AS n. 2887) l’ennesimo tentativo di liberalizzare iservizi pubblici locali. Il referendum di giugno aveva abrogato la precedente versione normativa, varata nel 2008, sull’onda del sentimento popolare a favore dell’acqua pubblica. Il governo ha ritenuto di rispettare la volontà dei votanti escludendo l’acqua dai settori che dovranno essere liberalizzati e i comuni dovranno arrangiarsi a trovare le risorse per finanziare gli investimenti necessari. Ma per gli altri settori si poteva fare di più e, soprattutto, di meglio.

I SOMMERSI E I SALVATI

Perché invece il governo abbia deciso di lasciar fuori dalla liberalizzazione le ferrovie regionali è un mistero (o forse no). Il testo del decreto fa riferimento al decreto legislativo 422/97, che escludeva le ferrovie regionali dall’obbligo di gara per gli affidamenti. Ma il successivo e correttivo Dlgs 400/99 le includeva pienamente. Abbagli agostani? No: precisa volontà di mantenere in capo a Trenitalia (gruppo Ferrovie dello Stato) il monopolio dei servizi ferroviari regionali, soprattutto adesso che la spa pubblica sta stringendo alleanze e facendo società con le poche compagnie regionali (sempre pubbliche, si intende) per estendere e consolidare il monopolio.
Eppure, il trasporto ferroviario regionale è proprio uno dei settori in cui sarebbe possibile ottenere risparmi di soldi pubblici se solo un po’ di concorrenza consentisse di migliorare le gestioni, aumentare la produttività del lavoro e, quindi, ridurre i costi per unità di prodotto, senza peraltro ridurre gli stipendi dei ferrovieri. Ma si sa: anche tra le aziende pubbliche ci sono figli da salvare (le società del Tesoro) e figliastri che possono essere sommersi (le società dei comuni). L’ENNESIMA RIFORMA Bisogna superare il senso di nausea che viene a parlare ancora di una riforma che era stata tentata già nel – 1997 – quando il disegno di legge portava la firma di Giorgio Napolitano – e che ogni governo, in ogni legislatura, ha da allora cercato di riproporre con alcune varianti e analogo insuccesso. Ora il governo ci riprova, con un testo di due articoli: il primo (art. 4) ipertrofico, composto da 34 faticosi commi, il secondo (art. 5) agile, fatto di un solo comma. Il nuovo “menù” contiene qualche timido piatto di cucina creativa, molte minestre riscaldate e qualche ricetta improponibile anche nelle peggiori bettole. Cominciamo dalla ricetta più tossica, che è proposta nei primi 4 commi dell’art. 4. In sostanza, si prescrive che gli enti locali abbiano un anno di tempo “per verificare la realizzabilità di una gestione concorrenziale dei servizi pubblici locali” e adottare una “delibera quadro che illustra l’istruttoria compiuta ed evidenzia, per i settori sottratti alla liberalizzazione, i fallimenti del sistema concorrenziale e, viceversa, i benefici (…) derivanti dal mantenimento di un regime di esclusiva del servizio”. Lo scopo è in teoria nobile. Ma, come spesso accade, il meglio è nemico del bene. Intanto, perché ci sono ragionevoli dubbi che i comuni (anche grandi) abbiano le capacità tecniche di fare verifiche che richiedono sofisticati strumenti economici. Inoltre, non c’è alcuna seria possibilità di contestare le verifiche (anche quando venissero fatte seriamente), dal momento che le delibere in questione dovranno essere sì inviate all’Antitrust, ma quest’ultima non potrà fare altro che tenerne conto ai fini della relazione annuale al Parlamento. Il che significa che gli enti locali potranno dire con tutta tranquillità che il sistema concorrenziale fallisce dappertutto e quindi che il regime di esclusiva deve comunque prevalere. Si poteva evitare di perdere tempo prezioso e passare subito alla fase 2, cioè alle gare.

MINESTRE RISCALDATE …

Come nel vecchio articolo 23 bis abrogato dal referendum di giugno, si ripropongono due alternative: la gara per l’affidamento dei servizi e la gara per il “socio privato con specifici compiti operativi”, la cosiddetta gara a doppio oggetto. È un’opzione che sembra essere molto popolare presso le amministrazioni locali in virtù dell’incasso finanziario che garantisce nel breve periodo, evitando però la perdita di controllo politico che seguirebbe a una completa privatizzazione delle aziende e alla conseguente regolazione da parte di un’autorità indipendente di settore. Il problema è che, una volta stabilita una remunerazione del capitale impiegato pro-tempore dal “socio privato” (a cui i dividendi eventuali si aggiungono), l’operazione non sembra essere molto diversa da un prestito. A conferma di ciò, il decreto del governo (art. 4, comma 12, lettera c) prescrive che il bando di gara assicura che “siano previsti criteri e modalità di liquidazione del socio privato alla cessazione della gestione”. Insomma, sembra che la gara a doppio oggetto sia un modo per creare surrettiziamente nuovo debito degli enti locali o, in alternativa, per creare dei monopolisti locali privati permanenti, che non avranno neanche dovuto acquisire l’intero capitale sociale (il limite minimo è il 40 per cento). Tra le minestre riscaldate figurano anche i divieti di partecipazione alle gare “fuori casa” da parte degli affidatari diretti (eccezion fatta per la prima gara indetta). Come ha notato molte volte l’Antitrust, la ratiodella norma è condivisibile, ma l’effetto pratico è stato quello di limitare la partecipazione alle gare, per esempio nel trasporto pubblico locale. (1) Si potrebbe invece prevedere che le aziende titolari di affidamenti diretti, al momento di partecipare a una gara “fuori casa” prendano l’irrevocabile impegno di rinunciare unilateralmente e irrevocabilmente all’affidamento diretto di cui godono al momento della sua scadenza. In questo modo, le aziende hanno la possibilità di scegliere valutando il trade-offtra continuare a beneficiare dell’affidamento diretto in casa e possibilità di partecipare a nuove gare.

… E RICETTE CREATIVE

Le ricette nuove (e apprezzabili) riguardano l’indipendenza delle commissioni di gara per l’affidamento dei servizi; il divieto per amministratori e dipendenti dell’ente locale di far parte della commissione di gara qualora concorra “una società partecipata dall’ente locale che l’indice”. Sarebbe però necessario imporre che anche i bandi vengano redatti da soggetti indipendenti, in modo che non vengano costruiti “su misura” delle società partecipate dall’ente locale che bandisce. Questo dovrebbe limitarsi a definire il contratto di servizio (con quantità e qualità dei servizi e corrispettivi massimi che intende pagare), lasciando a un organismo terzo di definire i requisiti minimi che i partecipanti alle gare debbono soddisfare e di costruire il bando di gara. Sono poi stati definiti criteri più rigorosi per gli affidamenti in house. La relazione all’Antitrust (prevista dalla vecchia normativa) è stata sostituita da un divieto secco di ricorrere all’>in house qualora il valore economico del servizio oggetto dell’affidamento sia superiore a 900mila euro annui. Il nuovo criterio appare più netto e tuttavia si presta a essere aggirato, poiché sarebbe sufficiente suddividere gli affidamenti in lotti di valore inferiore a 900mila euro per consentire ampia diffusione e lunga vita all’in house. Difficile uscire da questo pasticcio, se non al di fuori della via normativa e scegliendo invece decisamente la via dell’incentivazione.

UN INCENTIVO PICCOLO COSÌ

Il brevissimo art. 5 è interamente dedicato all’incentivazione delle “dismissioni di partecipazioni azionarie in società esercenti servizi pubblici locali di rilevanza economica”: si tratta di250 milioni per il 2013 e altri 250 per il 2014, tratti dal Fondo infrastrutture e destinati a finanziare investimenti infrastrutturali effettuati dagli enti territoriali che privatizzano. La norma non prevede criteri di allocazione di alcun tipo, ma la quota assegnata a ciascun ente non può superare i proventi delle dismissioni. Si può immaginare che l’unico criterio di allocazione sia “chi prima arriva bene alloggia”.
Non è chiaro perché il governo abbia deciso di adottare il criterio dell’incentivazione, pur piccola, per le privatizzazioni e invece abbia scelto la solita pesante via normativa per le liberalizzazioni . Come ha suggerito Linda Lanzillotta, con accento anche autocritico, sarebbe perfettamente possibile incentivare le liberalizzazioni prevedendo che solo i comuni che affidano i servizi mediante gara (quella vera e non il pasticcio a doppio oggetto) possano aumentare le tariffe, applicare o innalzare le addizionali di imposta comunali, accedere a qualsiasi contributo corrente o in conto capitale da parte dello Stato o della Regione. (2)
Il messaggio agli enti locali sarebbe semplice, chiaro ed equo: prima di prelevare dalle tasche dei cittadini e dei consumatori per finanziare le inefficienze delle gestioni monopoliste (e clientelari) fate le gare e dimostrate di aver così ridotto i costi dei servizi. Magari, in questo modo, si riuscirebbe anche a dare presto una mano alla crescita e a contenere sul serio la spesa pubblica degli enti locali.

(1) Da ultimo proprio a commento dell’AS 2887 (http://www.agcm.it/stampa/news/5725-segnalazione-su-qulteriori-misure-urgenti-per-la-stabilizzazione-finanziaria-e-lo-sviluppoq.html).
(2) http://www.firstonline.info/a/2011/08/17/lanzillotta-per-liberalizzare-le-local-utilities-c/4ebf0ef7-8bba-424c-b436-d7f45fae44f7