L’ordinamento europeo si orienta verso una sempre maggiore trasparenza delle istituzioni. In Italia restano invece zone d’ombra, dall’attività delle commissioni parlamentari alla regolamentazione delle lobby e alla valutazione delle politiche pubbliche.
Anche i triloghi diventano pubblici
Per garantire ai cittadini “una migliore conoscenza dell’operato dei pubblici poteri” e, quindi, una più stretta partecipazione ai processi decisionali, l’ordinamento europeo si è progressivamente evoluto verso una maggiore trasparenza delle istituzioni. A ciò hanno contribuito nel tempo anche alcune pronunce dei giudici. L’ultima è la sentenza del tribunale dell’Unione europea che, il 22 marzo scorso, ha consentito l’accesso integrale alle tabelle a quattro colonne redatte nell’ambito dei cosiddetti triloghi, negoziati informali fra i due co-legislatori (Parlamento e Consiglio), finalizzati a raggiungere un’intesa per la successiva adozione formale degli atti legislativi. I negoziati non vengono contemplati dai trattati dell’Unione europea, ma sono diventati comuni nella pratica poiché la soluzione “ufficiale” prevista in caso di divergenza tra le due istituzioni – la“conciliazione”, cui può ricorrersi solo nella fase conclusiva dei lavori- si è dimostrata complessa e poco efficiente. I triloghi – possibili, invece, in ogni fase – hanno reso più spedita la co-decisione, che costituisce la procedura legislativa ordinaria dopo il trattato di Lisbona. Tuttavia, le trattative dei triloghi presentano un aspetto critico in termini di trasparenza: si svolgono a porte chiuse.
Il citato documento a quattro colonne “è l’unico atto che consente sia di tenere traccia di quanto effettivamente accade durante le riunioni, che di conoscere l’evoluzione delle posizioni espresse dalle delegazioni partecipanti”: ma mentre le prime due colonne del documento – proposta della Commissione e posizione del Parlamento – sono pubbliche, le altre due – posizione del Consiglio e proposta di compromesso – sono normalmente segretate. A questo riguardo, in seguito a un’inchiesta sui triloghi svolta nel 2015, il difensore civico europeo ha richiamato a una maggiore trasparenza. E la sentenza di marzo del tribunale dell’UE, sancendo che non esiste una “presunzione generale di non divulgazione” relativamente alle procedure legislative dell’Unione, ha dato ampia applicazione ai principi di pubblicità e trasparenza delle stesse. “L’esercizio da parte dei cittadini dei loro diritti democratici presuppone la possibilità di seguire in dettaglio il processo decisionale all’interno delle istituzioni che partecipano alle procedure legislative e di avere accesso a tutte le informazioni pertinenti” (punto 98). Del resto, in ogni democrazia rappresentativa – UE o ordinamenti nazionali – “la rappresentanza può aver luogo soltanto nella sfera della pubblicità”, non “in segreto e a quattr’occhi”.
La situazione in Italia
Ma qual è il grado di la trasparenza del processo decisionale dei legislatori italiani?
In Italia vige il principio della pubblicità delle sedute delle Camere (articolo 64 Costituzione), per garantire la conoscibilità alle scelte operate, e la tecnologia ha consentito una sempre maggiore informazione sui lavori dell’assemblea. Eppure, restano margini di opacità nell’azione dei decisori. Innanzitutto, vi sono zone d’ombra sul funzionamento delle commissioni parlamentari permanenti, “cuore del processo legislativo(…). È in questi organi che si svolge la maggior parte del lavoro sugli emendamenti, in cui si cercano convergenze politiche e in cui il dibattito entra realmente nel merito delle questioni”. Solo per le sedute delle commissioni in sede deliberante o redigente vi è l’obbligo – non sempre rispettato– del resoconto stenografico (articolo 65 regolamento Camera; articoli 60 e 33 regolamento Senato) e può essere richiesta la pubblicità dei lavori.Invece, se le commissioni si riuniscono in sede referente o consultiva vengono stilati solo “resoconti sommari con molte poche informazioni. La poca accountability e trasparenza è evidente anche nelle votazioni. Il voto elettronico non è la regola, ed è quindi impossibile ricostruire come i membri delle commissioni votino sui singoli emendamenti, articoli, provvedimenti”.
In secondo luogo, in Italia non esiste una disciplina delle lobby e, pertanto, a differenza di quanto accade in UE, vi è totale opacità sulle “pressioni” che influenzano il processo legislativo.
Inoltre, vengono poco e male usati strumenti per la trasparenza della regolamentazione prodotta dal governo: l’analisi di impatto, cioè la valutazione preventiva di costi e benefici delle ipotesi di intervento normativo, mediante comparazione di opzioni alternative; e la verifica di impatto, vale a dire il successivo esame degli effetti prodotti dall’opzione prescelta.
Infine, manca un compiuto “ciclo di valutazione” delle politiche pubbliche, non solo per i profili regolatori, ma soprattutto per quelli inerenti alla definizione del problema da risolvere, agli studi di fattibilità delle diverse ipotesi di azione, al controllo in itineree alla verifica dei risultati: la trasparenza di tale “ciclo” consentirebbe un’effettiva conoscenza dell’operato dei pubblici poteri.
I margini di opacità sui processi decisionali restano, dunque, rilevanti. L’auspicio è che i recenti sviluppi in sede UE verso una maggiore trasparenza possano orientare nel medesimo senso anche l’ambito italiano.
*Le opinioni espresse in questo articolo sono esclusivamente dell’autore e non coinvolgono l’istituzione per cui lavora.
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Vitalba Azzollini, giurista, lavora presso la Consob, Commissione nazionale per le società e la borsa. È autrice di articoli e contributi in materia giuridica, nonché di paper per l’Istituto Bruno Leoni (IBL). Ha contribuito a due libri dell'IBL (“Il pubblico ha sempre ragione? Presente e Futuro delle Politiche Culturali” e “Noi e lo Stato. Siamo ancora sudditi?”).
Savino
Le politiche pubbliche non sono dottrine politico-ideologiche. In Italia esiste, da decenni, la confusione e la commistione tra le due cose. Le politiche pubbliche, programmate ed implementate, richiedono continuità e coerenza. Non si può, ad ogni cambio di Governo o di Amministrazione. resettare tutto come se, fino al giorno prima, non ci fosse stato un assetto democratico. L’opacità è sintomo di incapacità di fare Governo, di fare leggi, di prendere decisioni e provvedimenti e di intercettare gli effetti di fenomeni sociali. Manca sostanzialmente una cultura di Governo. E’ un Paese che ha più candidati che decisori, ha più primedonne che deus ex machina, ha più contentini da dare che beni comuni da difendere. Il popolino, già ignorante in materia, è stato, con l’avvento dei social media, completamente annientato ed appassito rispetto a tutta la questione trasparenza.
saverio vendola
La televisione potrebbe fare molto per far meglio conoscere gli enti e le istituzioni che riguardano tutti i cittadini e che dai cittadini sono pagate. Una mezzoretta in prima serata per spiegare il funzionamento e l’organizzazione dei ministeri e mostrarne gli uffici. Per seguire il processo decisionale politico di leggi ed altro, sintetizzando e mostrando protagonisti e luoghi. Lo stesso per il CSM, per la Corte Costituzionale, etc etc. Naturalmente per farlo ci vorrebbero autori, registi, etc competenti e poco parolai, consapevoli di dover spiegare, non di farsi belli come spesso succede in TV..
Mario Donnini
Questa opinione, espressa a titolo personale merita di essere conosciuta e ci ha sollecitato perché darebbe per scontato che l’Ordinamento di quell’anomalia istituzionale, chiamatasi Unione europea, possa improntarsi ai principi che condizionano l’esistenza della democrazia, già chiari ad Aristotele, come la trasparenza e l’alternanza, per citare i le principali.
Posto che il Trattato di Lisbona, anteponendo la competitività dell’Unione sui mercati mondiali, è antitetico alla trama dei principi della Parte Prima della Costituzione della Repubblica e che, quindi, è incostituzionale alla radice, gli orientamenti che la governance intenderà adottare, a partire dalla sua Banca Centrale privata, ci lasciano indifferenti. Sono, invece, condivisibili le riflessioni e l’auspicio di Vitalba Azzollini per “una migliore conoscenza dell’operato dei pubblici poteri” in Italia, cioè a dire, per una reale trasparenza del processo decisionale dei legislatori italiani ai vari livelli; in ciò significando l’esigenza di una effettiva partecipazione dei cittadini alla vita politica della Nazione; ma questo ci richiama alla revisione dell’articolo 49 della Costituzione.