Più che nazionalizzare qui bisogna normalizzare

Non serve la nazionalizzazione per mettere ordine nelle autostrade. Il modello con un gestore soggetto a regolazione è ancora valido. Purché si cambi radicalmente la regolazione, riconducendola a quella di altri settori regolamentati.

La vendita della Società autostrade

Per mettere nella giusta prospettiva il dibattito sulle concessioni autostradali, conviene innanzi tutto ricordare cosa avvenne al momento della vendita del 1999-2000 sotto il governo D’Alema. A quel tempo, l’Iri deteneva circa l’86 per cento della Società autostrade, che mise in vendita in due tranche: la quota di controllo (il 30 per cento) fu ceduta a un investitore singolo, con l’idea di avere un “nocciolo duro” stabile, il resto al “mercato”, ossia investitori piccoli e grandi, ma comunque con quote di minoranza.

Dopo una selezione, l’investitore di controllo fu individuato nel gruppo Benetton (insieme ad alcune banche), unico soggetto italiano a manifestare interesse. C’era interessamento anche da parte di investitori esteri (per esempio, il gruppo australiano Macquarie) ma la diffusa idea che fosse preferibile un azionista italiano li indusse a ritirarsi. La preferenza per un italiano fu una scelta non condivisa da tutti, anche perché sicuramente non favorì un incasso congruo a quello che avrebbe potuto essere. Ma la politica nazionale è tuttora piena di idee simili – a parte il fatto che anche i sovranisti di oggi sembrano capire che quello che conta non è il passaporto…

Come risulta dalle relazioni del ministero e della Corte dei conti, la cessione delle azioni al pubblico determinò un incasso di 8.105 miliardi di lire, pari a 4,18 miliardi di euro. Dalla vendita dei 355 milioni di azioni al nucleo stabile – perfezionata il 9 marzo 2000, una volta ottenuto il necessario nulla osta da parte dell’Autorità antitrust – l’Iri ricavò 4.911 miliardi di lire (inclusi 41 miliardi per interessi), equivalenti a 2,53 miliardi di euro. Complessivamente, quindi, l’incasso per l’Iri fu pari a 13.016 miliardi di lire, ossia circa 6,72 miliardi di euro per l’85 per cento dell’impresa, e occorre considerare anche che Autostrade aveva allora debiti per circa 1,7 miliardi (di euro).

Per meglio comprendere gli importi conviene poi tradurre il tutto in valori odierni. Considerando il rendimento dei Btp decennali da metà 2000 a metà 2018, in moneta odierna l’incasso del 2000 equivale a circa 13,5 miliardi di euro, che può essere pensata come la somma che lo stato ha risparmiato avendo ridotto il proprio debito tramite la privatizzazione. Poco? Tanto? Giudichi il lettore.

Privatizzazioni e profitti futuri

Ma chiunque acquisti azioni di un’impresa le paga in ragione dei profitti che si attende di ottenere. Al momento della privatizzazione, il tutto era stato definito dalla nuova convenzione del maggio 1999, che assegnava la gestione alla Società autostrade fino al 2038 in previsione della sua vendita. Quindi, se è sicuramente vero che la concessione è generosa per gli azionisti di quella che oggi è Autostrade per l’Italia (Aspi), ovvero Atlantia, è altrettanto vero che una concessione meno generosa avrebbe ridotto i proventi della privatizzazione.

In sostanza, il governo di allora ha ridotto il debito pubblico non alzando le imposte, ma alzando i pedaggi autostradali per i successivi decenni. Una forma di imposizione molto indiretta, ma non per questo meno reale. Se qualcuno vuol provare a dimostrare che la privatizzazione di Autostrade ha causato un danno erariale, non posso che augurargli buona fortuna…

Nel 2014 il governo italiano ha poi concepito un piano per allungare la concessione di Aspi (e altri concessionari) di altri quattro anni, al fine di finanziare alcuni investimenti senza aumentare troppo le tariffe. La Commissione europea ha cercato di bloccare il prolungamento, che è stato poi approvato al termine di una lunga negoziazione. Quanto meno, il negoziato con la UE ha costretto a barattare l’estensione della concessione con un relativo aumento nella concorrenza rispetto ai lavori appaltati, che altrimenti sarebbero stati effettuati interamente da società del gruppo. Si tratta comunque di una decisione non ovvia e criticata da molti: nel migliore dei casi, appare come un’occasione perduta per rimettere a posto la concessione.

Ma le concessioni erano sballate

Infatti, le concessioni autostradali hanno tanti aspetti del tutto censurabili. Soprattutto due paiono degni di massima attenzione, non solo per Aspi, ma anche per gli altri concessionari che godono di situazioni analoghe.

Il primo riguarda la remunerazione degli investimenti. Per quelli previsti dalla convenzione Aspi fino al 2006, il tasso di remunerazione è il 7,18 per cento. Per gli investimenti non previsti in convenzione entro ottobre 2006, un allegato alla convenzione di metà 2007 indica un rendimento del 10,45 per cento. Un valore congruo? Per dare un parametro di riferimento, pochi mesi dopo (dicembre 2007), l’Autorità per l’energia (oggi Arera) fissava i seguenti tassi di remunerazione del capitale (delibera 348/07): 7 per cento per le reti di distribuzione elettrica, 6,9 per cento per la trasmissione elettrica, 7,2 per cento per il servizio di misura dell’elettricità. Talora a questi tassi si poteva poi aggiungere uno specifico incentivo (circa 2 per cento) per alcuni particolari investimenti migliorativi, ma siamo chiaramente ben lontani dal 10,45 per cento di Aspi.

Una legge del 2006 (il decreto legge 262) aveva previsto una revisione delle concessioni, da sottoporre al parere tecnico del Cipe e del Nucleo di consulenza per l’attuazione delle linee guida sulla regolazione dei servizi di pubblica utilità (Nars). Ma prima che Cipe e Nars potessero pronunciarsi sulla convenzione del 2007, la legge 101 del 2008 (con la cosiddetta norma “salva Benetton”) ha approvato tutti gli schemi di convenzione che Anas aveva già comunque provvisoriamente siglato. Perpetrando così le storture precedenti e rinviando a un futuro indefinito la riforma delle concessioni, delle quali infatti oggi ancora si discute.

La generosità caratterizza in realtà molte concessioni autostradali, che non a caso restano uno dei primi settori ove gli investitori esteri sono pronti a entrare. Lo schema seguito per Aspi è assai simile a quello seguito anche per molti altri concessionari. Con la differenza che per lo meno gli azionisti di Aspi hanno pagato la concessione alcuni miliardi, altri concessionari no. Ma questa è un’altra (non bella) storia.

Oltre alla generosità di fondo, un secondo aspetto cruciale è che in tutti i settori regolati le tariffe vengono riviste dopo un certo numero di anni (generalmente da 3 a 6 anni) in modo che le tariffe vengano ri-allineate ai costi unitari del gestore.

Non così nelle autostrade, ove le tariffe vengono semplicemente adeguate (verso l’alto) in ragione degli investimenti effettuati e dell’inflazione. Ma non sono mai confrontate con i costi, come invece avviene nei settori energetici, nella telefonia, nel settore idrico. Anzi, la revisione del piano finanziario (ossia, delle tariffe) può essere richiesta dal concessionario (Aspi) in ragione di un nuovo piano di investimenti proposti, ma la stessa facoltà non è data al concedente, che può chiederla solo per “forza maggiore”.

Quindi gli extra profitti di oggi finiscono per perpetrarsi all’infinito.

Nazionalizzazione? No, grazie

Affermare che il passaggio dal privato al pubblico risolverebbe il problema abbassando le tariffe, perché lo stato deve solo coprire il costo (per intenderci) dei Btp, mi pare a dir poco affrettato. Se avesse una gestione oculata dei suoi soldi, lo stato dovrebbe quanto meno considerare il costo (o il prezzo-ombra) del blocco dei fondi – si parla di una ventina di miliardi per la sola Aspi, che oggi gestisce circa il 60 per cento della rete nazionale. Quanto renderebbe allo stato destinare questi miliardi a usi alternativi? Non chiederselo ci porterebbe su una china che negli anni Settanta-Ottanta ha poi condotto a grandi monopoli pubblici, capaci solo di produrre perdite crescenti. E bloccare molti miliardi come capitale di rischio, remunerandoli a parametri fuori mercato per tenere le tariffe più basse, sarebbe un regalo agli automobilisti che faticherei a capire.

Si noti poi che la capacità di investire dello stato italiano è – e resterà (per i prossimi decenni) – pesantemente vincolata dal debito esistente. Perorare il ritorno al socialismo di stato mi pare un modo per garantire che gli investimenti, che si dice siano così necessari, non verranno in realtà mai effettuati. Se servono investimenti, c’è bisogno di azionisti con capacità finanziarie rilevanti, non di uno stato sempre alla ricerca di un nuovo fondo del barile da raschiare.

Il modello attuale, con un gestore soggetto a regolazione, mi sembra tuttora difendibile, se però si cambia radicalmente la regolazione. Non serve la nazionalizzazione, serve la normalizzazione del settore. Quanto viene fatto dai regolatori in settori quali l’energia o la telefonia è del tutto ragionevole, e pensare di riportare anche le autostrade all’interno di quel modello di gestione sarebbe perciò auspicabile. Non c’è nessuna ragione per la quale le autostrade siano state (e vengano) trattate in modo differente.

Gli ingredienti dovrebbero quindi essere:

1. tariffe regolate da un’autorità indipendente secondo criteri di orientamento al costo;
2. capitale remunerato con criteri trasparenti e di mercato;
3. verifica periodica dell’allineamento delle tariffe ai costi;
4. controlli attenti sulla effettuazione degli investimenti.

Il primo passo dovrebbe quindi essere attribuire all’Autorità per i trasporti la competenza su tutte le concessioni autostradali, dotandola delle risorse necessarie per svolgere le sue funzioni. Si può fare, con una norma molto semplice. Basta volerlo.