Vizi e virtù della democrazia diretta

La forte perdita di fiducia dei cittadini verso le istituzioni rispecchia la profonda crisi dei sistemi rappresentativi. Per combatterla, il M5s spinge per una democrazia più partecipata proponendo l’introduzione del referendum propositivo senza quorum strutturale. Sarà la strada giusta?

Il progetto pentastellato

Il Movimento 5 stelle ha presentato alla Camera una proposta di legge che, modificando l’articolo 71 della Costituzione, vuole rafforzare l’efficacia dell’iniziativa legislativa popolare. Esiste già una norma simile che permettere ai cittadini che abbiano raccolto 50mila firme di presentare alle Camere un progetto di legge redatto in articoli affinché venga discusso e votato. Però non è mai riuscita ad assumere un ruolo determinante all’interno del processo legislativo. Il numero di proposte di legge popolare è estremamente esiguo e anche quelle che vengono depositate alle Camere rischiano spesso di non essere prese in considerazione perché non esiste né l’obbligo né un termine temporale massimo di delibera per il Parlamento. È la conferenza dei capigruppo che ha il compito di selezionare gli argomenti da trattare e in caso di disinteresse è facile che la proposta non venga mai discussa.

Per contrastare il fenomeno dell’insabbiamento e dare risalto alle iniziative popolari, il M5s propone di fissare un limite temporale entro il quale le camere sono costrette a deliberare, ossia 18 mesi. Alla sua scadenza, se il Parlamento non si è ancora espresso, è possibile consultare direttamente l’intero corpo elettorale tramite indizione di un referendum propositivo senza quorum strutturale, ovvero senza che sia necessario che il 50 per cento o più degli aventi diritto al voto partecipino alla votazione. Prima della scadenza del termine dei 18 mesi le Camere possono proporre un disegno di legge diverso da quello depositato dai cittadini, ma che ne recepisca i principi fondamentali. In questo caso, il corpo elettorale sarebbe chiamato a indicare la sua preferenza sui due disegni di legge solo se i promotori non dovessero rinunciare a quello originale.

Benché a prima vista il progetto sembri molto ambizioso, pone comunque alcuni limiti all’iniziativa legislativa dei cittadini. Per prima cosa, non basterebbero più 50 mila firme per poter depositare il progetto in Parlamento (come imponeva l’articolo 71), ma ora ne servirebbero 500 mila. Una volta raggiunte 200 mila firme, i promotori avrebbero la possibilità di rivolgersi in via preventiva alla Corte costituzionale affinché esamini la validità della loro proposta.

Inoltre, il campo di iniziativa popolare rimarrebbe comunque limitato alla legge ordinaria. Non sarebbero quindi permesse proposte di revisione costituzionale e proposte non in linea con i principi e i diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione. Inoltre, come avviene nel caso del referendum abrogativo, per il popolo non è possibile legiferare su argomenti che richiederebbero procedure speciali, come l’amnistia, l’indulto e la ratifica di trattati internazionali.

Quorum sì o quorum no?

All’interno del progetto di legge M5s, l’aspetto che ha acceso più polemiche è stato quello sull’abolizione definitiva del quorum strutturale. Infatti, se adesso una consultazione referendaria è effettiva solo se la maggioranza degli elettori prende parte alle votazioni, ciò non varrebbe per il referendum propositivo (cioè quello che si terrebbe in caso di mancata delibera da parte delle Camere entro 18 mesi sulle proposte di legge popolari e che attualmente non è previsto dal nostro ordinamento). Le nuove regole applicate al referendum propositivo, inoltre, si estenderebbero anche alla disciplina su quello abrogativo.

Figura 1

In Italia dal primo storico referendum tra monarchia e repubblica del 1946, che registrò livelli record di partecipazione, si sono avuti 72 quesiti referendari, ma solo per gli abrogativi il quorum è vincolante. Quello sul divorzio del 1974, che toccò picchi di affluenza pari all’88 per cento, è stato il primo referendum abrogativo della storia repubblicana e da allora l’affluenza è in costante decrescita (figura 1). Dal 2000 a oggi, dei 21 referendum abrogativi indetti soltanto quattro hanno raggiunto il quorum (figura 2). Il quorum, dunque, da una parte rende il referendum uno strumento molto poco efficace perché incentiva fortemente le pratiche astensionistiche, ma all’altra è un istituto fondamentale a tutela della maggioranza contro la dittatura delle minoranze organizzate.

Figura 2

Sotto questo aspetto, la proposta di legge M5s è stata profondamente cambiata dall’approvazione di un emendamento voluto dal Pd che introduce un quorum approvativo pari al 25 per cento. In pratica, il referendum ha effetto se, a prescindere dal tasso di affluenza, il numero di voti favorevoli validi è pari almeno al 25 per cento del corpo elettorale italiano.

L’introduzione del nuovo quorum, sebbene a prima vista possa sembrare notevolmente meno stringente del precedente, impone comunque forti limiti all’efficacia dei referendum. Infatti, usando i dati sul referendum abrogativi, delle 28 consultazioni che non hanno raggiunto il quorum con la vecchia legislazione, 20 non sarebbero passate neanche se al tempo fosse stata in vigore la nuova proposta di legge. La figura 3 mostra in rosso i referendum che sarebbero stati validi con il quorum approvativo.

Figura 3

La ricetta per una democrazia più partecipata

Storicamente, il quesito referendario ha avuto quasi sempre un ruolo di argine all’azione legislativa da parte del popolo. Basti pensare alla prevalenza di referendum abrogativi, ovvero di cancellazione totale o parziale di leggi già approvate dal Parlamento, sul totale di quelli indetti nella storia repubblicana (67 su 72). Però, la sfiducia dei cittadini nelle istituzioni rappresentative forse richiederebbe un cambio di passo. Alcuni governi passati avevano già provato a modificare le norme in materia di iniziativa popolare e referendum, in ultimo il governo Renzi che con la riforma costituzionale del 2016 mirava ad aumentare le firme (da 50mila a 150mila), inserire un termine temporale massimo di delibera per il Parlamento e prospettava la comparsa del referendum propositivo. Obiettivi non molto diversi, eppure tanto osteggiati.

Sebbene dunque l’intento sia comprensibile, vanno considerati sicuramente alcuni rischi. Per esempio, la risoluzione tramite referendum di conflitti politici che potrebbero paralizzare l’attività legislativa oltre i 18 mesi rischierebbe di ridurre questioni complesse a una semplice scelta tra “sì” e “no”, portando a una polarizzazione tra favorevoli e contrari. Inoltre, rimettersi alla decisione popolare anche su materie di cui la maggioranza dei cittadini non ha una conoscenza approfondita potrebbe facilmente portare a decisioni poco ponderate, ma influenzate fortemente dalla propaganda politica.

È un equilibrio delicato, che dovrebbe tendere a rafforzare le istituzioni rappresentative che oggi si mostrano così deboli. In quest’ottica, il rafforzamento dell’iniziativa legislativa popolare – e il referendum che potrebbe seguirne – possono fungere da impulso, ma anche da chiara manifestazione di incapacità delle istituzioni di mantenere il passo con la società civile. Nel secondo caso, la fiducia dei cittadini per le istituzioni crollerebbe ancora e la democrazia rappresentativa si troverebbe in guai ancora più grossi.