La casa di vetro ha fondamenta civiche*

C’è un legame significativo tra il capitale civico di un territorio e il grado di trasparenza delle amministrazioni locali. E dove il senso civico è alto gli elettori premiano le amministrazioni trasparenti. Lo mostrano i risultati di uno studio.

Per un’amministrazione pubblica trasparente

Nelle società democratiche, la trasparenza ha un ruolo rilevante nel processo di monitoraggio dell’azione della pubblica amministrazione e del comportamento degli amministratori pubblici da parte delle diverse parti interessate, in primo luogo gli elettori. Anche il legislatore italiano, in più fasi a partire dal 2005 (Codice dell’amministrazione digitale, decreto legislativo 82/2005), ha introdotto una serie di strumenti per accrescere il grado di trasparenza delle istituzioni pubbliche. Tali norme sono state rafforzate nel 2013 dal Codice della trasparenza (Dlgs 33/2013), con la definizione di una serie di informazioni che ogni amministrazione dovrebbe pubblicare in formato standardizzato sui propri siti web ufficiali (“amministrazione trasparente”). Coprono un ambito molto ampio e diversificato: ne fanno parte le informazioni su competenze, salari, dichiarazioni fiscali; le dichiarazioni sulla mancanza di conflitto di interesse dei principali dirigenti e funzionari pubblici; le informazioni su consulenze o collaborazioni esterne e quelle sugli appalti pubblici, la gestione di proprietà e beni, tempi di pagamento e fornitura di servizi pubblici.

Lo scopo della legislazione, che ha registrato un ulteriore significativo intervento normativo nel 2016 (Dlgs 97/2016), è avvicinare la pubblica amministrazione italiana a quel modello di “casa di vetro” evocato da Filippo Turati nel 1908 durante un celebre discorso alla Camera dei deputati.

Nonostante l’importanza del tema, esistono però ancora pochi lavori empirici che analizzano il grado di trasparenza delle istituzioni pubbliche in Italia e le sue determinanti. Ciò si lega alla difficoltà di misurare il fenomeno, che è stata affrontata in letteratura solo di recente attraverso la costruzione di un indice composito di trasparenza (Cti) che riassume la quantità e la qualità di informazioni presenti sui siti web delle amministrazioni pubbliche.

Trasparenza e capitale civico

In un recente lavoro abbiamo utilizzato l’indicatore calcolato nel 2013 per un ampio campione di comuni italiani, al fine di esaminare la relazione esistente tra il grado di trasparenza delle amministrazioni locali italiane e la dotazione di “capitale civico” del territorio di riferimento.

In linea con la letteratura precedente, il capitale civico può essere definito come l’insieme di abitudini, valori e credenze condivise da una comunità, che favoriscono l’instaurarsi di rapporti di collaborazione e fiducia reciproca e generalizzata tra cittadini e con le istituzioni, differenti da quelli di tipo ristretto e particolaristico che caratterizzano le persone che appartengono a un gruppo chiuso, basato principalmente su vincoli di parentela o conoscenza. Come proposto dagli studi più rilevanti sul tema, e in base alla disponibilità di informazioni a livello disaggregato, abbiamo misurato il capitale civico attraverso la densità delle organizzazioni no-profit (anche se i nostri risultati si confermano comunque con l’uso di altre misure, come la donazione di organi).

Il campione utilizzato nel nostro studio comprende 524 comuni italiani e copre il 6,5 per cento delle città italiane (tutti i capoluoghi di provincia, più un campione stratificato di comuni con meno di 15 mila abitanti), che rappresentano il 32 per cento della popolazione. La figura 1 mostra la distribuzione spaziale dell’indice Cti. Il grado di trasparenza è mediamente più alto nei comuni del Centro e del Nord, ma esiste una notevole variabilità nello spazio, che sfruttiamo nel nostro modello empirico.

Figura 1 – Grado di trasparenza

Nota: grado di trasparenza delle amministrazioni comunali nel 2013, misurato attraverso l’indice Cti (valori più alti indicano maggiore trasparenza).

I risultati del lavoro, robusti a una serie di test volti a controllare per l’endogeneità del capitale civico, indicano che esiste un legame positivo e significativo tra quest’ultimo e il grado di trasparenza delle amministrazioni locali. In altre parole, la pressione esercitata dal legislatore nazionale per accrescere il grado di trasparenza delle amministrazioni pubbliche sarebbe stata meno efficace nei contesti a basso capitale civico. Sulla base delle nostre stime, si può calcolare che nel passaggio dai comuni con meno capitale civico (decimo percentile) a quelli che ne hanno di più (novantesimo percentile) si determina una crescita nel grado di trasparenza pari circa al 65 per cento della media.

A riprova del legame, un ulteriore esercizio empirico effettuato nel lavoro suggerisce che la trasparenza degli amministratori è stata premiata elettoralmente (con la rielezione) solo nei territori caratterizzati da elevati livelli di capitale civico. Ciò significa che nei contesti a basso capitale civico gli amministratori non avrebbero alcun incentivo elettorale ad aumentare il proprio grado di trasparenza e che solo la definizione di obblighi puntuali e precisi da parte del legislatore nazionale potrebbe essere in grado di indurne una crescita.

Nel complesso, il risultato conferma le evidenze già emerse in precedenti lavori circa gli effetti differenziati che le regole formali possono avere in funzione dei diversi contesti culturali in cui vengono applicate. In particolare, senso civico e intensità delle relazioni sociali appaiono essere un prerequisito importante per una cittadinanza attiva e vigile, capace di punire anche elettoralmente i comportamenti sgraditi o scorretti da parte degli amministratori pubblici, accrescendone quindi il livello di responsabilità.

* Le opinioni espresse sono personali e non impegnano in alcun modo le istituzioni di appartenenza.