Mettere il risultato al centro dei contratti pubblici

I contratti pubblici hanno un ruolo strategico nella fase di rilancio e nella sfida della sostenibilità. Regole e funzionamento vanno perciò ripensati secondo criteri di risultato, trasparenza e legalità. Le proposte emerse in un convegno.

Un convegno sul ruolo dei contratti pubblici

La sfida della ripresa e il ruolo dei contratti pubblici è il titolo del congresso internazionale ospitato il 10, 11 e 12 novembre 2021 dall’Università di Saragozza. Accademici come Santiago Muñoz Machado, Cani Fernández, Miquel Roca i Junyent, José Maria Gimeno Feliù e Joaquín Tornos si sono confrontati con esperti di Italia, Argentina, Messico, Ecuador e Cile, scambiando prospettive e propostesulle strategie di rilancio delle economie nazionali e sul ruolo dei contratti pubblici per la messa a terra di risorse e soluzioni.

Tutti i partecipanti hanno condiviso l’idea che i contratti pubblici rappresentano uno snodo fondamentale per vincere la sfida della sostenibilità, sia a livello globale realizzando gli obiettivi dell’Agenda 2030, sia a livello europeo perseguendo le direttrici della transizione verde e digitale condivise dalla Commissione e dagli stati membri. Tutti, inoltre, hanno riconosciuto il ruolo strategico dei contratti pubblici per rendere operativa la fase di rilancio.

Sono temi di particolare interesse per Italia e Spagna, in quanto stati destinatari della maggior quota dei fondi Nex Generation EU stanziati per la ripresa e, al contempo, quelli con minori capacità di spesa delle risorse europee, come ha certificato recentemente la Corte dei conti europea. Non a caso, Italia e Spagna hanno in comune l’esigenza di ripensare le regole e il funzionamento dei contratti pubblici applicando la cultura: (i) del risultato, in modo da garantire la smobilizzazione degli investimenti, (ii) della spesa pubblica come investimento, (iii) della legalità fondata non su formalismi, ma su garanzie di piena trasparenza e rendicontazione.

La pandemia ha avuto il “merito” di evidenziare i limiti culturali e giuridici di regole consolidatesi negli anni. Nel momento dell’emergenza, le soluzioni adottate hanno perentoriamente messo da parte lacci e lacciuoli nonché prassi basate sulla motivazione del “si è sempre fatto così”, puntando in modo diretto alla soddisfazione dell’interesse sotteso al contratto pubblico. In poco tempo è diventato superfluo tutto ciò che non è strumentale al raggiungimento dell’obiettivo.

Di qui, l’emersione di nuove coordinate per il rinnovamento del sistema, la cui realizzazione implica la salvaguardia della sicurezza giuridica (vale a dire qualità delle regole e certezza della loro applicazione), della trasparenza (declinata in forme di rendicontazione, monitoraggio e accesso), del buon governo (nell’ambito delle funzioni di vigilanza, coordinamento e partecipazione) e, al contempo, il superamento di regole e soluzioni non necessarie, che rischiano di condannare all’arretratezza il sistema paese.

Di seguito riportiamo alcune proposte presentate a Saragozza, utili anche per la discussione in corso in Italia sul cambiamento del quadro normativo (Ddl n. 2330 – XVIII Leg., del 21 luglio 2021, presentato al Parlamento dal presidente del Consiglio e dal ministro delle Infrastrutture).

Va pur detto che il cambiamento non richiede soltanto modifiche legislative, “per renderlo possibile, infatti, è necessario prima di tutto un cambiamento culturale nell’amministrazione” (Alfonso Peña, presidente Cámara de Cuentas de Aragón).

Sette proposte in campo

1. I fondi europei e nazionali devono raggiungere il settore produttivo in tempi brevi mirando al risultato. L’interpretazione e l’applicazione delle regole dovrebbe tener conto di tali esigenze. Per le procedure a evidenza pubblica potrebbe essere opportuno semplificare i controlli ex ante, a favore di controlli sistematici nella fase dell’esecuzione.

2. Le regole per la gestione delle risorse devono essere il più possibile chiare e certe. Con una normativa ad hoc si potrebbero disciplinare soluzioni per: (i) la selezione diretta di progetti di nuova generazione; (ii) la modifica dei contratti esistenti; (iii) l’iniziativa privata per l’attivazione di bandi riguardanti progetti innovativi; (iv) l’applicazione di soluzioni per gli acquisti locali; (v) le responsabilità dei funzionari nella gestione delle risorse; (vi) l’applicazione di rimedi extragiudiziali per la soluzione delle controversie nella fase dell’esecuzione. La stessa normativa potrebbe definire ricorsi attivabili davanti a organi amministrativi autonomi specializzati, con termini di deposito e di deliberazione brevi.

3. La gestione delle risorse implica integrità e trasparenza. La trasparenza non dovrebbe essere percepita come onere amministrativo, ma come strumento di miglioramento di soluzioni inefficienti o cattive prassi. Di qui la necessità di affrontare preventivamente la corruzione e garantire la trasparenza in tutte le fasi del contratto (dalla programmazione all’esecuzione).

4. Un sistema sostenibile si basa su una governance adeguata, in grado di attuare la trasparenza. La semplificazione di regole e procedure va equilibrata con garanzie di trasparenza funzionali alla produzione di dati completi sul sistema dei contratti e a forme di monitoraggio partecipate anche dalla società civile. Il monitoraggio dovrebbe basarsi su indicatori oggettivi, fondati sull’idea che ciò che non è misurabile difficilmente può essere migliorato.

5. La sostenibilità può essere perseguita mediante l’applicazione di clausole sociali e ambientali, nell’ambito di un quadro normativo certo. Il superamento della regola che vincola l’utilizzo di criteri sociali e ambientali al collegamento con l’oggetto dell’appalto è in corso di discussione a livello europeo. Tale superamento può essere favorito anche da un’interpretazione meno rigorosa di tale vincolo che faciliti il perseguimento di obiettivi sociali e ambientali.

6. La contrattazione pubblica deve “garantire la salute pubblica”, configurata come diritto fondamentale. Ciò richiede un generale ripensamento del sistema dei contratti pubblici nel settore sanitario, funzionale a garantire maggiore qualità ed efficienza. Il ripensamento va operato mettendo al centro il paziente: la contrattazione deve rispondere ai suoi bisogni garantendo qualità, tempi brevi, procedure che guardano al risultato, facilità per l’innovazione. Le regole europee permettono questo cambiamento, in particolare accentuando la visione strategica dei contratti pubblici (non la loro burocratizzazione). La strategia e l’efficienza amministrativa (che guardi all’idea di valore e non di mera spesa) devono prevalere sulla considerazione del prezzo, non solo nel settore dei farmaci ma anche nei settori che presentano caratteristiche simili. La creazione di valore nei servizi sanitari dovrebbe promuovere una nuova cultura dei contratti pubblici, in grado di fare affidamento su indici di performance e sistemi di monitoraggio dell’esecuzione. Si tratta di soluzioni che possono essere meglio perseguite quando l’azione contrattuale è promossa da centrali di committenza.

7. La collaborazione pubblico-privato è tema strategico per l’utilizzo delle risorse europee. Queste collaborazioni vanno incentivate mettendo da parte pregiudizi e resistenze. Possono garantire l’effettivo raggiungimento degli interessi pubblici preservando standard di qualità ed equità sociale.