La proposta di trasferire qualche ministero al Nord inizialmente ai più era apparsa una boutade. Sta diventando una questione seria. Non dovrebbe esserlo.
Dando per scontato che costi (anche finanziari) e problemi organizzativi impediranno anche soltanto di discutere il trasferimento di ministeri significativi, il rischio maggiore è che, per non scontentare nessuno, si ripieghi su una versione soft, con la creazione di sedi distaccate e uffici di rappresentanza. Non sarebbe solo uno spreco di risorse ma diventerebbe un ostacolo a una razionalizzazione della rete periferica dellamministrazione centrale, questa sì necessaria da tempo.
I maggiori ministeri (Difesa, Giustizia, Istruzione, Beni culturali, Economia, ecc.) hanno unarticolazione periferica che ricalca il disegno delle amministrazioni territoriali. È questa la principale motivazione della spinta a creare nuove Province: contano non tanto gli uffici della Provincia quanto una nuova prefettura, la sovrintendenza, il comando provinciale dei Carabinieri, e così via.
Bisognerebbe snellire queste reti. Soprattutto se ne parla da almeno dieci anni – ripensare il tutto alla luce del trasferimento di competenze a Regioni ed enti locali. Ci si aspetterebbero proposte su questo da chi vuole la riduzione del peso dello stato centrale. Ma tantè: scomparsi da tempo i marxisti immaginari di buona memoria (Vittoria Ronchey, 1975), è da un po il turno dei federalisti immaginari.
Autore: Giuseppe Pisauro Pagina 4 di 8
Si è laureato in Scienze Statistiche all'Università "La Sapienza" di Roma e ha proseguito gli studi di Economia presso la London School of Economics. Professore di Scienza delle Finanze presso l'Università "La Sapienza" di Roma (in precedenza ha insegnato all'Università di Campobasso, alla LUISS di Roma, alla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione e all'Università di Perugia). Si occupa prevalentemente di temi di finanza pubblica. Ha svolto attività di consulenza per istituzioni italiane e internazionali (IMF, Camera dei Deputati, Presidenza della Repubblica). Ha fatto parte della Commissione tecnica per la spesa pubblica (Ministero del Tesoro) dal 1991 fino al suo scioglimento nel 2003. Dal luglio 2006 dirige la Scuola Superiore dell'Economia e delle Finanze. Redattore de lavoce.info.
È stato Presidente dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio dal 2014 al 2022.
Duecentoventuno commi, centonovantasei in più del testo originario. Le nuove procedure di bilancio ci hanno consegnato una Finanziaria (si chiama ormai Legge di stabilità) più snella, ma decreti omnibus più grassi e pieni di nuove norme oltre che di semplici proroghe. Diminuisce cosi la trasparenza delle decisioni di politica economica. Ha fatto bene il Presidente della Repubblica a porre il problema.
Il percorso di riduzione del debito pubblico delineato dal nuovo Patto di stabilità implica dinamiche delle entrate e delle spese credibili? Per l’Italia tutto sommato sì, almeno se l’economia riprenderà a crescere. Ma se si guarda all’insieme delle economie avanzate, c’è il rischio che la generalizzazione di politiche di bilancio fortemente restrittive produca una grave e persistente deflazione. Perché allora non esplorare strade alternative come quella di trasferire a organismi internazionali quote del debito sovrano dei vari paesi?
In estrema sintesi, il decreto legge, con l’articolo 9 Contenimento delle spese in materia di impiego pubblico, congela per un triennio le retribuzioni dei dipendenti pubblici e rafforza le limitazioni già in vigore per le nuove assunzioni.
La riduzione dell’assenteismo dei dipendenti pubblici ottenuta dal ministero della Pubblica amministrazione è un risultato positivo e rimarrebbe tale anche qualora il calo di assenze alla fine risultasse molto inferiore a quanto indicato dallo stesso dicastero. Per questo la polemica tra l’Espresso e il ministero appare stucchevole. Più importante sarebbe discutere come limitare l’assenteismo senza ricorrere a strumenti di contrasto draconiani. E come far sì che il ridimensionamento del fenomeno si traduca effettivamente in un miglioramento della produttività del lavoro pubblico.
Nella cortese risposta al nostro articolo del 4 giugno, i Consiglieri del Ministro segnalano che lo spirito della riforma è in linea con le nostre osservazioni. Ne siamo lieti. Se l’enfasi della Riforma e della costituenda Commissione sarà focalizzata su impostare e governare un sistema per misurare la performance delle varie amministrazioni, comprendere i livelli di produttività di uffici simili in territori diversi, confrontare tali livelli con attività comparabili di altre amministrazioni in Italia e all’Estero, il Paese ne beneficerà. Se poi questa perfomance si articolerà oltre che in banali sistemi di contabilità industriale per misurare produttività e costo per singolo servizio anche in moderni sistemi di balanced score card in cui si misurino anche i livelli di servizio, la soddisfazione degli utenti e dei dipendenti, ecc., saremo probabilmente all’avanguardia in Europa. Se infine le singole Amministrazioni Pubbliche stimolate dal confronto troveranno la forza e la creatività di ridefinire il proprio modus operandi, ridurre gli organici in eccesso e accorpare strutture sovrapposte o ridondanti, allora potremo dire che il Paese ha fatto un balzo in avanti. Non resta che fare ottimi auguri ai futuri componenti della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche. Ne avranno bisogno.
La dimensione organizzativa è certamente presente nella riforma. Ce ne eravamo resi conto. Tuttavia, nonostante i chiarimenti, continuiamo a pensare che vi sia un eccesso di enfasi sulla valutazione individuale e che lo schema (monolitico?) 25-50-25 possa rivelarsi una forzatura. Ne comprendiamo la motivazione, a fronte di sistemi di valutazione che spesso classificano tutti a pari merito al primo posto. Ma la cura scelta può aggravare il male. Nessuno nega che l’apporto individuale sia importante anche nella pubblica amministrazione. Il problema è che in gran parte delle attività pubbliche il lavoro è organizzato (e non può essere altrimenti) per gruppi, dove in genere il contributo individuale è difficilmente enucleabile e misurabile (ovvero è molto costoso farlo). La questione diventa allora come disegnare meccanismi retributivi incentivanti per i singoli all’interno del gruppo. La soluzione (il riferimento di partenza è Bengt Holmstrom) è riferire gli incentivi alla performance del gruppo nel suo complesso e non certo organizzare tornei tra i singoli. Se si forza la situazione, in assenza di un meccanismo di valutazione trasparente e accettato da tutti i componenti del gruppo, si corre il rischio di minare la percezione che i singoli hanno dell’equità dello schema retributivo con effetti negativi proprio sulla performance che si vorrebbe incentivare. Tutti uguali allora? Certamente no. Gli incentivi attribuiti al gruppo consentono un’ampia differenziazione. Un esempio è l’esperienza dell’Agenzia del territorio (il vecchio Ufficio del Catasto), dove il premio di produttività ai dirigenti (in quanto responsabili di uffici) è individuale, mentre quello erogato agli impiegati è differenziato solo per ufficio e varia, per i 122 uffici, su una scala da 1 a 8. Soprattutto, questi incentivi rispondono all’obiettivo di premiare la performance in termini del servizio erogato dall’ufficio. Se una squadra di vigili del fuoco spegne l’incendio con successo, non è chiaro quale vantaggio si ottenga da una graduatoria che distingue, nella squadra, chi è più bravo, chi è mediamente bravo e chi è un po’ scarso o poco volenteroso. Insomma, l’invito è a distinguere e a procedere per gradi. Benissimo gli incentivi annuali individuali, dove sono possibili, ma senza modelli unici del tipo 25-50-25, lasciando che a decidere sulla forma della distribuzione siano i dirigenti. Senza dimenticare però che gli incentivi individuali annuali non sempre sono sensati e che comunque alla fine ciò che interessa è la performance a livello di unità produttive.
Riguardo alla questione delle carriere. Gli artt. 24 e 25 non erano sfuggiti. Ma affinché le carriere funzionino come meccanismo incentivante occorre che la struttura delle carriere stesse sia stabile nel tempo e i percorsi di avanzamento siano ben definiti. Cosa che non ci sembra avvenga oggi. Sarà pure anacronistico (?) ma in organizzazioni con rapporti di lavoro permanenti e dove spesso i singoli sviluppano nel corso della loro vita lavorativa competenze idiosincratiche (vale a dire non facilmente spendibili altrove) la motivazione del percorso di carriera resta la più potente. Basta peraltro guardare ai meccanismi che governano le burocrazie di eccellenza (ce ne sono anche in Italia).
È più di decennio che nella nostra pubblica amministrazione è stato introdotto un sistema di definizione degli obiettivi e valutazione dei risultati. Siamo tutti d’accordo sul fatto che l’esito finora non sia stato soddisfacente. Nonostante, come dicono Hinna e Tronti, i giusti principi siano già largamente presenti nelle norme. La nuova riforma è apprezzabile nell’enfasi che pone su trasparenza e valutazione. Importante è non ricadere negli errori del passato, sviluppare sistemi di misurazione, senza dimenticarne limiti e ambiti, e ricordare che le norme di legge, anche eccellenti, sono la premessa ma, se si vogliono ottenere risultati concreti, non possono sostituire la difficile pratica del lavoro nello specifico e nelle singole strutture sui processi, sugli strumenti, sulle risorse, sugli assetti organizzativi.
Trasparenza e valutazione sono i due principi guida della riforma Brunetta. Il limite è l’idea che la produttività dipenda innanzitutto dagli sforzi degli individui e dalle norme di legge, ma non dai modelli organizzativi, dagli obiettivi e dalla distribuzione delle risorse sul territorio. E’ vero il contrario. Occorre dotarsi di sistemi di contabilità industriale che misurino la produttività anche nella Pa, con modelli specifici per ciascuna amministrazione. E in questi casi il principale incentivo per gli individui non è la gratifica annuale, ma il percorso di carriera.
E’ in discussione al Senato un ambizioso progetto di riforma delle procedure di bilancio. Molte le novità previste, dall’abolizione del Dpef all’adozione di un bilancio di cassa. Soprattutto si cerca di ridefinire l’equilibrio dei poteri, entrato in crisi negli anni 2000, tra governo e Parlamento nella decisione di bilancio. Perché con un ampliamento dei margini di flessibilità nella fase di esecuzione, diventa decisiva la capacità del Parlamento di svolgere una funzione di controllo. Non c’è solo il modello Cbo.
Nel 2007 la spesa del ministero dell’Interno è stata appena superiore agli 11 miliardi, il 5 per cento in meno dell’anno precedente. Anche perché il ministero accumula debiti. Ma le politiche di taglio indiscriminato degli stanziamenti hanno il fiato corto se non si accompagnano a una reale riconsiderazione delle attività e dei modelli organizzativi. Paradigmatici gli esempi delle prefetture e della pubblica sicurezza. Con la riorganizzazione dell’articolazione dei servizi si possono ottenere notevoli risparmi.
Sul pubblico impiego il governo indica una serie di innovazioni che è difficile non condividere. Quindici anni di insuccessi, tuttavia, spingono a essere cauti sulla possibilità di realizzarle. Perdura l’idea di applicare in modo uniforme gli stessi principi a tutta la pubblica amministrazione. E riemergono i progetti ad hoc di miglioramento della produttività. Mentre l’esperienza insegna che sarebbe preferibile un approccio graduale, iniziando a misurare e premiare la produttività delle strutture prima che quella dei singoli. Sulla base di indicatori ben definiti e trasparenti.