La critica costruttiva sulle proposte di riforma della pubblica amministrazione è sempre utile, anche quando non condivisibile. L’articolo di Pisauro e Visalli pubblicato il 4 giugno 2009 su lavoce formula alcune critiche e suggerisce alcune proposte. Cominciando dalle prime, gli Autori individuano due limiti della riforma:
1- Un primo limite "culturale" sarebbe l’idea che "la produttività dipenda innanzitutto dagli sforzi degli individui e in secondo ordine dalle norme di legge e non dai modelli organizzativi, dagli obiettivi e dalla distribuzione delle risorse sul territorio";
2- in secondo luogo, il sistema di valutazione, coordinato dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche, sarebbe troppo centralizzato e monolitico.
A fronte di queste critiche l’articolo accenna tre proposte:
a) spostare l’enfasi sugli uffici e non sugli individui, dotandoli di sistemi di contabilità industriale che misurino la produttività anche nella PA;
b) indirizzare il lavoro della commissione verso la costruzione di modelli di valutazione che permettano di comparare le performance collettive, specifici per ciascuna amministrazione e che la aiutino a ridefinire il proprio modello organizzativo;
c) legare l’incentivazione non ad una gratifica annuale ma al percorso di carriera.
La risposta all’articolo è semplice, sia perché le critiche sono infondate, sia perché alle soluzioni proposte il decreto delegato già offre precise risposte.
Con riferimento alle critiche, si può facilmente dimostrare che:
NON E’ VERO CHE GLI SFORZI INDIVIDUALI NON CONTANO
Un’altrettanto enorme letteratura, rispetto a quella in verità non citata nemmeno a titolo esemplificativo dagli Autori, dimostra che lo sforzo individuale e le risorse umane sono centrali per migliorare la produttività e l’efficacia, non meno dei modelli organizzativi. A differenza, qui vogliamo citare, sia pur a titolo di esempio, O’Toole Jr., Meier K., (2008); Pfeffer J.,(2007); Lazear EP & Shaw KL (2007); Jacobs RL & Washington C., (2003); Wood S (1999); Koch MJ & McGrath RG, (1996). Le riforme, attuate o in corso, nelle più avanzate esperienze internazionali (Regno Unito, Canada, ecc.) mostrano che l’attenzione sulle modalità di riconoscimento del merito dei dipendenti pubblici rimane centrale. Non si tratta quindi di un limite culturale, bensì della valorizzazione dell’asset fondamentale della PA, e cioè l’impegno dei dipendenti.
NON E’ VERO CHE IL DECRETO NON SI INTERESSA DEGLI OBIETTIVI
La definizione degli obiettivi e il loro collegamento con le risorse disponibili sono i cardini del ciclo di gestione della performance introdotto dalla riforma. L’art. 5 afferma che gli obiettivi devono soddisfare delle caratteristiche metodologiche precise. Devono essere: rilevanti e pertinenti rispetto ai bisogni della collettività; specifici e misurabili; sfidanti; riferibili ad un arco temporale determinato; commisurati a standard definiti a livello nazionale e internazionale; confrontabili e correlati alla quantità e alla qualità delle risorse disponibili. "Buoni" obiettivi sono essenziali per valutare le performance: senza scomodare l’ampia letteratura scientifica a riguardo (solo a titolo esemplificativo, Chun & Rainey, 2005), basta leggere i documenti programmatici di qualche amministrazione pubblica per comprendere come gli obiettivi delle strutture, prima ancora che degli individui, non soddisfino i requisiti metodologici elementari, rendendo vana o addirittura controproducente la valutazione delle performance. Tant’è vero che dai rapporti consuntivi sul raggiungimento degli obiettivi di tante amministrazioni, emergono in genere livelli dal 90% al 100%: o siamo in presenza della Pubblica Amministrazione più efficiente del mondo o, evidentemente, c’è qualcosa che non va. Il decreto interviene e assegna agli attori del sistema di valutazione (commissione centrale, organismi indipendenti, dirigenti, organi di indirizzo politico) responsabilità precise. È un passo innovativo che crea le condizioni per risolvere il "vizio originario" del nostro sistema di programmazione e valutazione strategica.
NON E’ VERO CHE IL DECRETO NON SI INTERESSA DEL LIVELLO ORGANIZZATIVO
Il decreto non prescrive modelli organizzativi specifici, ma questo è ovvio. Il decreto riconosce che il problema fondamentale non sono né i giusti principi (già largamente presenti nelle norme), né l’imposizione di modelli organizzativi astrattamente ottimali, bensì un corretto sistema di incentivi, materiali e non. Sarebbe insensato assegnare a norme di legge la fissazione di specifici modelli organizzativi che pertengono all’autonomia di ogni singola amministrazione. La logica della riforma è invece quella di determinare, attraverso la creazione di un nuovo sistema di incentivi, basato sulle leve della trasparenza, della misurazione, della responsabilità e della premialità, una pressione forte sui risultati, lasciando alle amministrazioni l’autonomia di definire i più opportuni assetti organizzativi per conseguirli. Per ovviare agli evidenti problemi di ineffettualità delle riforme precedenti si è scelto di agire attraverso un mix di strumenti tali da spingere concretamente e continuamente le amministrazioni verso percorsi di miglioramento continuo dei processi e dei servizi.
A questo fine, la dimensione organizzativa – intesa non tanto nella sua accezione strutturale ma in termini di sistemi operativi – è presente nel decreto in modo matriciale. Infatti:
Tutto il decreto è incentrato sul binomio trasparenza-valutazione della performance, che si esplica in gran parte a livello organizzativo e non di singoli individui.
All’art. 4 si affronta il tema del "ciclo di gestione delle performance" che inquadra la valutazione a livello organizzativo nell’ambito degli altri sistemi operativi (pianificazione strategica, budgeting, rendicontazione, ecc.).
All’art. 7 si stabilisce che il "sistema di misurazione e valutazione della performance" deve consentire la valutazione organizzativa e individuale. È ben chiaro che i due livelli sono profondamente interconnessi, come insegna la letteratura organizzativa e manageriale e ci suggeriscono autorevoli istituzioni internazionali (OECD 1996, 1997, 2004 e 2005).
All’art. 9 si precisa che: a) la valutazione dei dirigenti è collegata agli indicatori di performance relativi all’ambito organizzativo di diretta responsabilità; b) la valutazione del personale è connessa al raggiungimento di specifici obiettivi di gruppo e/o individuali.
All’art. 10 si chiarisce che il piano e il rapporto di performance consentono, in relazione alle risorse disponibili, la valutazione della performance dell’amministrazione e non solo del personale dirigenziale e non.
All’art. 13, commi 4 e 5, scorrendo i compiti della Commissione, si rileva facilmente come molti di essi siano ascrivibili alla dimensione organizzativa piuttosto che a quella individuale (es. qualità dei servizi pubblici, benchmarking, ecc.).
4. Non è vero che il sistema di valutazione è troppo centralizzato e monolitico. Al contrario il sistema disegnato è flessibile e decentrato. Il modello non è univoco, ciò che è univoco sono i requisiti metodologici minimi. La differenza non è banale e un esempio può chiarirlo. Ogni amministrazione, coerentemente al proprio contesto interno ed esterno, definirà obiettivi suoi propri e specifici. Tali obiettivi però dovranno soddisfare dei requisiti minimi (se ne dovrà motivare la rilevanza, pertinenza, misurabilità, raggiungibilità, ecc.). Gli attori che parteciperanno alla definizione degli obiettivi, alla valutazione delle performance, ecc., sono interni alle singole amministrazioni e non centralizzati. Ciò che sarà centralizzato sarà la definizione dei requisiti minimi – che sarà competenza della commissione centrale – per garantire una valutazione corretta e la massima trasparenza esterna. Cosa c’è di centralizzato e monolitico in tutto ciò? Si può argomentare, al contrario, che sia un buon bilanciamento tra necessità di governance del sistema e autonomia delle singole amministrazioni.
Quanto alle soluzioni proposte dagli Autori, si può facilmente dimostrare che esse già sono contenute nel decreto:
Enfasi su uffici e non individui, e adeguati sistemi di misurazione. Oltre a quanto già argomentato, appare molto limitativo e anche un po’ anacronistico individuare nei (soli) sistemi di contabilità industriale la soluzione per la misurazione delle performance delle pubbliche amministrazioni. Infatti, quest’ultima ha una natura multi-dimensionale (una citazione per tutti: il modello del valore pubblico di Moore). La riforma va ben oltre la mera introduzione della contabilità industriale, ma comporta la definizione di un sistema multidimensionale di misurazione delle performance (non solo input ma anche output e outcome in una logica di balanced scorecard).
Indirizzare il lavoro della Commissione verso la costruzione di sistemi di misurazione che permettano di comparare le performance collettive. All’art. 13, comma 4, tra i compiti della Commissione è previsto già il ruolo di accompagnare la costruzione di sistemi di misurazione che permettano di comparare le performance a livello sia organizzativo che individuale (benchmarking) per aiutare ciascuna amministrazione a ridefinire il proprio modello organizzativo.
Legare l’incentivazione non ad una gratifica annuale ma al percorso di carriera. Forse è sfuggito, ma nell’ambito del decreto, la valutazione non è solo legata alla premialità economica ma anche al percorso di carriera (art. 24). Inoltre, la valutazione individuale positiva può dar luogo a incarichi specifici (art. 25). Non è illusorio quindi pensare che l’abbinamento di queste disposizioni abbia un impatto sulla motivazione, a breve e a lungo termine. Al contrario, pensare che la motivazione del personale possa essere spinta unicamente da prospettive di lungo termine sembra quanto meno anacronistico e rispecchia una visione della PA d’antan.
In conclusione, desideriamo ringraziare gli Autori, dal momento che ci hanno consentito di chiarire e comunicare meglio logiche e aspetti di una riforma che, essendo complessa, può risultare non pienamente intelligibile ad una prima e non approfondita lettura. Certo, se i loro spunti ci fossero giunti nell’ambito delle varie occasioni di consultazione sui contenuti del decreto – alle quali peraltro uno di loro è stato personalmente ma vanamente invitato a partecipare – sarebbero stati apprezzati meglio e prima.
