Se con la recessione in giro per il mondo è un brutto momento per tutti, in Italia sembra essere un momento tragico più che altro per i giovani. La disoccupazione giovanile è aumentata dal 18 al 25 per cento e circa 400 mila precari, quasi tutti giovani, hanno perso un lavoro nel primo trimestre del 2009 rispetto al primo trimestre del 2008. La rilevazione trimestrale delle forze lavoro sembra un vero bollettino di guerra per i lavoratori atipici: sono andati distrutti 150 mila lavori a termine, 100 mila collaboratori e 150 mila lavoratori autonomi, tra i quali vi sono diverse partite IVA “parasubordinate” che forniscono le loro prestazioni a un solo committente. Il lavoro a tempo indeterminato, protetto dalla cassa integrazione, è invece aumentato. Se non fosse grazie all’occupazione straniera, che ha registrato una nuova crescita, l’occupazione italiana sarebbe addirittura diminuita di 426 mila unità . Dei 400 mila lavoratori precari che hanno perso lavoro, al massimo uno su tre ha accesso al sussidio di disoccupazione ordinario. Questi giovani sono stati beffati due volte. Hanno avuto un lavoro decisamente meno protetto di quello dei loro padri e, una volta disoccupati, vengono completamente abbandonati dallo Stato. In modo quasi provocatorio, il Ministro Sacconi ha ieri annunciato di voler creare un bonus da destinare a quelle imprese che assumono lavoratori in cassa integrazione. Come se i 400 mila precari neodisoccupati non esistessero e non fossero il vero problema emerso dalla rilevazione trimestrale dell’Istat.  Sindacati e Confindustria annuiscono. Giorgia Meloni, titolare del dicastero per i giovani, almeno lei batta un colpo!
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La disoccupazione cresce in Europa a ritmi superiori a quelli del passato. E con un andamento simile a quello degli Stati Uniti. La recessione di oggi interviene infatti su mercati del lavoro europei resi più flessibili dalle riforme degli ultimi anni. Ciò non significa che sia auspicabile tornare alle rigidità del passato, come invece potrebbe accadere sull’onda della crisi. Serve invece un approccio integrato e, per quanto possibile, coordinato nella regolamentazione del mercato del lavoro e dei mercati finanziari, per garantire la stabilità di entrambi.
Due milioni nello scenario peggiore, un milione e mezzo in quello più favorevole: sono questi i numeri dei lavoratori senza tutele. Gli interventi del governo hanno sì ridotto la platea dei coloro che in caso di perdita del posto resterebbero privi di qualsiasi forma di sussidio, ma sono ben lungi dall’averla annullata. Tanto più che le indennità di disoccupazione e in deroga si esauriscono in fretta, mentre la crisi occupazionale potrebbe essere lunga. Tutto il sistema è da riformare in mercato del lavoro caratterizzato da carriere sempre più frammentate.
Trasparenza e valutazione sono i due principi guida della riforma Brunetta. Il limite è l’idea che la produttività dipenda innanzitutto dagli sforzi degli individui e dalle norme di legge, ma non dai modelli organizzativi, dagli obiettivi e dalla distribuzione delle risorse sul territorio. E’ vero il contrario. Occorre dotarsi di sistemi di contabilità industriale che misurino la produttività anche nella Pa, con modelli specifici per ciascuna amministrazione. E in questi casi il principale incentivo per gli individui non è la gratifica annuale, ma il percorso di carriera.
L’Italia è uno dei pochissimi paesi europei in cui non sono ancora disponibili dati sull’occupazione e la disoccupazione nel 2009. Questi dati vengono raccolti sulla base di rilevazioni continue, il che significa che, ad esempio, anche oggi sono in corso rilevazioni. Poi i dati vengono centralizzati, si svolgono una serie di controlli di coerenza e poi vengono elaborati. Tutto questo richiede circa tre mesi. Ciò non impedisce dunque a un istituto di statistica di pubblicare ad aprile i dati di gennaio, a maggio quelli di febbraio e così via. Da noi, invece, si aspetta la fine di ogni trimestre per rendere pubblici i dati, il che significa che solo a fine giugno sapremo cosa è accaduto nei primi mesi del 2009. Questo è un fatto molto grave perché impone alla politica economica (e al dibattito pubblico) di operare al buio. Soprattutto in una fase di crisi come quella che stiamo vivendo, questo ritardo è molto costoso. Impedisce, ad esempio, di capire cosa sta succedendo ai lavoratori precari. Quanti di loro hanno già perso il posto di lavoro nella recessione.
Perché in Italia non si pubblicano dati mensili su occupazione e disoccupazione basati sullÂ’indagine sulle forze lavoro? Il problema è che per svolgere unÂ’indagine che interessa i lavoratori precari lÂ’Istat si è dotato di una rete di Â… precari. Si tratta infatti di circa 320 rilevatori che operano sul territorio con tecniche CAPI (computer assisted personal interviews). Questi rilevatori hanno una tipologia contrattuale – co.co.co. – che la Funzione Pubblica già nel 2005 dichiarò illegittima, intimando all’Istat di cambiarla. Da allora, di anno in anno e di emendamento in emendamento, la rete sopravvive in regime di deroga e in attesa di una "soluzione definitiva". L’ultimo decreto milleproroghe ha concesso l’ennesima proroga ma solo fino al 30 giugno di quest’anno. NellÂ’attesa di vedere cosa succederà ai rilevatori, lÂ’Istat ha così deciso di rimandare i piani di pubblicazione di dati mensili sulle forze lavoro, lasciando tutto in sospeso.
Ma c’è un rischio ancora peggiore. Nel caso in cui la Funzione Pubblica decidesse di non concedere più la solita proroga, lÂ’Istat potrebbe condurre tutte le interviste senza rilevatori sparsi sul territorio. In altre parole, lÂ’indagine verrà svolta solo per via telefonica. Questo significa ottenere stime distorte e incoerenti con quelle degli anni precedenti, con ripercussioni anche sulla stima del PIL, per la quale l’occupazione stimata a partire dallÂ’indagine forze lavoro rappresenta un asse portante.
Per capire gli effetti di questa scelta, basta ricordare come si svolge oggi lÂ’indagine. Questa prevede quattro interviste per ogni famiglia a cadenze prestabilite. La prima intervista viene effettuata da un rilevatore professionista presso l’abitazione della famiglia con tecnica face to face (CAPI). Quelle successive sono svolte telefonicamente da una società specializzata, tranne che nel caso di famiglie senza telefono o con intestatario straniero. In questi casi, sono gli stessi rilevatori della prima intervista a visitare nuovamente la famiglia. Se tutto dovesse svolgersi con il metodo CATI si rischia di avere una bassa qualità della prima intervista e di non raggiungere le famiglie senza numero di telefono. Inoltre, il metodo CAPI è fondamentale quando si ha a che vedere con famiglie di immigrati, che non parlano bene la nostra lingua.
In questi giorni si scrive il decreto delegato con il quale dare attuazione alla cosiddetta legge Brunetta sul lavoro pubblico. Produttività , efficienza e trasparenza sono i principi che guidano il disegno di riordino del settore. Dove si affrontano temi di indubbia rilevanza, come la contrattazione e la valutazione del personale. Ma il testo non sembra prestare la dovuta attenzione a una figura cruciale: il dirigente pubblico. Che è il reale intermediario e attuatore di qualsiasi intervento di riforma.
Il Libro bianco sul futuro del modello sociale affronta molte questioni, ma mancano un preciso quadro di interventi e impegni programmatici credibili. Pochissimi i riferimenti al contesto istituzionale. Per esempio, il documento aderisce all’universalismo selettivo, ma non cita nemmeno l’esistenza dell’Isee, che di quel principio è la più importante realizzazione. L’enfasi sulla povertà assoluta, tralasciando quella relativa, riflette una visione caritatevole delle politiche redistributive. Dimenticata anche la povertà tra i minori.
Nella nuova Fiat-Chrysler i lavoratori avranno la quota di maggioranza e un loro rappresentante nell’organo amministrativo. In questo clima di entusiasmo anche i sindacati vedono aprirsi nuove prospettive di partecipazione diretta al capitale e al governo delle imprese. Ma non mancano i rischi. Serve un grande sforzo di elaborazione e fantasia, affinché la partecipazione non si risolva in uno slogan buono per tutti gli usi, ma rappresenti invece una strada realistica per l’affermazione di una vera democrazia economica.
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I PROVVEDIMENTI
In materia di lavoro, il provvedimento principale del governo è stata un’estensione del principio della deroga degli ammortizzatori sociali. Attraverso gli ammortizzatori in deroga, il governo individua di volta in volta i settori, i lavoratori e le imprese che possono accedere alle indennità . Le deroghe saranno finanziate per un ammontare stimato dal governo fino a 8 miliardi di euro in due anni, da recuperare da un accordo con le Regioni concluso nei primi mesi dell’anno.
È stata anche introdotta una forma di ammortizzatori sociali per i lavoratori a progetto mono-committenti, quei lavoratori che hanno un solo datore di lavoro. L’ammortizzatore corrisponde a non più del venti per cento della loro retribuzione con un massimale pari a 2.600 euro.
Il governo ha detassato gli straordinari nel maggio del 2008 (per poi cancellare la norma qualche mese dopo) e si è impegnato a detassare gli incrementi di salario legati a incrementi di produttività nellÂ’ambito dellÂ’accordo sulla riforma del modello contrattuale. L’accordo è opera delle parti sociali e non del governo.Â
GLI EFFETTI
Èmolto difficile stimare gli effetti degli ammortizzatori sociali in deroga, anche perché sono uno strumento largamente discrezionale. In aggiunta, ciascuna Regione dovrà attuare gli accordi attraverso apposite leggi regionali. Si sente parlare spesso della possibilità di usare, da parte delle Regioni interessate, i fondi sociali europei per finanziare gli ammortizzatori in deroga, ma in molti casi i provvedimenti legislativi regionali non sono ancora stati definiti. Â
La detassazione degli straordinari è una misura durata troppo poco per avere effetti significativi. Una indagine di Banca dÂ’Italia segnalava il rischio di riduzioni nelle assunzioni proprio mentre esplodeva la crisi. Anche da qui la decisione di annullare il provvedimento.Â
La detassazione dei premi di produttività , per diventare pienamente esecutiva, dovrà aspettare i rinnovi contrattuali, dove peraltro vi è il problema della mancata sottoscrizione del nuovo modello contrattuale da parte della Cgil.
OCCASIONI MANCATE
Il governo non ha introdotto un sussidio unico per tutti i lavoratori precari e non ha affrontato la questione del contratto unico di lavoro, nonostante le aperture della Confindustria e, ultimamente, anche di importanti esponenti della Cgil.
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I PROVVEDIMENTI
In materia di pubblica amministrazione, l’atto più significativo del governo Berlusconi nel suo primo anno di vita è stato il cosiddetto decreto Brunetta. Ed è su questo che ci soffermiamo.
La riforma contiene più di un elemento di novità , ma lo sforzo maggiore è rivolto a indurre le singole amministrazioni a fare quello che sinora non hanno fatto: dotarsi di un sistema di valutazione della qualità dei loro servizi e della produttività dei loro dipendenti. E far discendere da questi risultati la differenziazione dei compensi. Èsolo uno, anche se forse il più importante, dei tanti aspetti toccati dalla bozza del decreto, ma vale la pena analizzarlo meglio.
Nel provvedimento si promuove la costituzione di una sorta di Autorità che si dovrà avvalere della attività dei nuclei di valutazione e dei servizi di controllo che già operano all’interno di ciascuna amministrazione. La natura di questi nuclei dovrà cambiare e questo rappresenta un mutamento significativo rispetto alla situazione attuale.
GLI EFFETTI
Èdifficile prevedere se un sistema di questo tipo funzionerà . Certamente, vengono poste alcune premesse interessanti, mai sperimentate prima e quindi in grado di produrre qualche novità significativa. Rimangono comunque punti oscuri. Soprattutto, non è chiaro se l’Autorità avrà le competenze e le risorse necessarie per svolgere una azione di monitoraggio e di controllo di portata così vasta. Il decreto prevede che questa funzione sia distribuita tra una pluralità di soggetti istituzionali. E si sa cosa succede in queste circostanze: tanti soggetti responsabili, ma poi è difficile trovare uno che prenda le decisioni necessarie e incisive.
Sarà interessante soprattutto verificare se i nuclei di valutazione e i servizi di controllo esterno saranno in grado di svolgere un ruolo di “terzi” nei confronti delle unità amministrative di appartenenza e se saranno in grado di rilevare e di denunciare all’Autorità i comportamenti opportunistici di queste ultime tendenti a eludere i compiti loro assegnati. D’altra parte, non si vede come la prevista Autorità possa funzionare senza opportuni “terminali” che controllino da vicino l’attività delle singole unità amministrative su questo difficile e scivoloso terreno della valutazione dei risultati raggiunti.
La riforma del governo insiste molto sulla valutazione dei singoli dipendenti “all’interno” delle singole amministrazioni. La riforma mette in campo una batteria di interventi che può apparire sin troppo ricca e complessa da gestire. Si introduce una pluralità di premi ( “bonus per le eccellenze”, “premio per l’innovazione”, oltre alle progressioni economiche orizzontali e verticali). Inoltre, tutti i dipendenti devono essere inseriti in una graduatoria di merito, con la distribuzione di un premio elevato al primo 25 per cento dei dipendenti più meritevoli, un premio medio al secondo 50 per cento e niente all’ultimo 25 per cento. Tentativi di obbligare le amministrazioni a forzare la distribuzione dei premi sono stati fatti in passato, e anche in modo meno complicato, ma non hanno dato alcun risultato. Le amministrazioni non li hanno mai applicati. Sarà la volta buona?
Proprio per questo motivo maggiore attenzione andrebbe dedicata alla distribuzione dei premi sulla base della valutazione dei risultati raggiunti da ciascuna unità amministrativa nel suo insieme. Mettere a confronto i risultati delle diverse unità amministrative è importante, come importante è far discendere dalle differenze riscontrate conseguenze concrete in termini di distribuzione delle risorse complessive. Risorse che sono necessarie per finanziare i premi da distribuire poi all’interno di ciascuna di esse.Èquanto, ad esempio, si vuole fare per le università : le risorse maggiori devono andare agli atenei che hanno raggiunto i migliori risultati. Occorre fare lo stesso anche per le altre amministrazioni: tribunali, scuole, enti di ricerca, prefetture, ambasciate e così via.
La distribuzione differenziata delle risorse e dei premi deve essere prevista nel contratto collettivo nazionale di lavoro laddove si fissano le regole per lo svolgimento della contrattazione di secondo livello. In quella sede si devono fissare le risorse di cui ogni amministrazione può disporre, i tetti di spesa da rispettare e gli aumenti retributivi di carattere accessorio che si possono elargire .Èin questa fase, che occorre discriminare le diverse amministrazioni: da una parte quelle che hanno aggiunto gli obiettivi, che hanno i migliori standard di servizio, che hanno messo in campo un efficiente sistema di valutazione interno, che hanno riscosso i migliori apprezzamenti dei cittadini clienti, dall’altra tutte le altre amministrazioni, che non hanno fatto niente di tutto ciò o che lo hanno fatto in misura insufficiente. Le prime vanno premiate. Le seconde no.
OCCASIONI MANCATE
Nel decreto, di fatto, si prevede che la Autorità trasmetta al “tavolo” dei rinnovi dei contratti nazionali una valutazione comparativa dei risultati raggiunti dalle amministrazioni dello Stato e del parastato. Ma il tutto si riduce a poche righe in un comma che si nasconde allÂ’interno di una serie di altre misure specifiche. Tutto questo dovrebbe essere molto più chiaro nel decreto. Dovrebbe rappresentare il fulcro della attività di valutazione che ruota attorno allÂ’Autorità . Si prevede invece tutta una serie di controlli sui risultati della contrattazione decentrata da parte del ministero per la Pubblica amministrazione, dellÂ’Aran, della Ragioneria generale dello Stato, della Corte dei conti. Manca però un chiaro riferimento alla necessità che, alla fine, spetti allÂ’Autorità raccogliere ed elaborare tutte queste verifiche al fine di garantire che le risorse per la contrattazione integrativa siano distribuite tra le diverse amministrazioni sulla base dei risultati raggiunti. Vi è tutto il tempo per ripristinare in modo più chiaro questo legame tra contrattazione e valutazione.Â
Se la preoccupazione del governo è di evitare una commistione pericolosa tra contrattazione e valutazione, questa è fondata. Ma qui non si tratta di conferire alla contrattazione la funzione di decidere modi e contenuti del processo di valutazione, come, sbagliando, si è fatto in passato. I sindacati e la contrattazione non devono entrare nel processo di valutazione. Ma il problema è un altro: occorre che la contrattazione tenga conto dei risultati di una valutazione che, per la prima volta, dovrebbe essere fatta da organi indipendenti. Approfittiamo di questa annunciata rivoluzione!
Va osservato, inoltre, che è meglio privilegiare la valutazione delle strutture rispetto alla valutazione dei singoli dipendenti. Le ricerche condotte su questo tema confermano che si ottengono risultati migliori se si valutano i gruppi anziché i singoli lavoratori. Certo occorre fare entrambe le cose, ma il decreto pur insistendo molto sulla valutazione delle strutture, sembra troppo concentrato sul differenziare i compensi tra i singoli dipendenti, per colpire i “fannulloni” e premiare i meritevoli. Giusto, ma non basta.