Le domande mai fatte sulle gare di project financing

Si sta come d’autunno sugli alberi le foglie. Di 685 gare pubbliche di partenariato pubblico privato Ppp/Pf, il 66 per cento è stato aggiudicato, il 38 per cento ha raggiunto la fase di costruzione; il 25 per cento la fase successiva della gestione. E il resto?

PERCHÉ NON FUNZIONANO

Stiamo parlando di gare per la costruzione e gestione di infrastrutture pubbliche (porti, autostrade, impianti fotovoltaici, cimiteri, ospedali eccetera) d’importo superiore a 5 milioni di euro bandite in Italia tra il 2003 e il 2009 secondo le procedure del partenariato pubblico-privato (Ppp), di cui si occupa uno studio dell’Associazione nazionale costruttori edili (Ance) curato da Antonio Gennari (vice direttore), Flavio Monosilio, Elena Colopardi e Noemi Tempesta, attraverso un questionario inviato a 411 enti concedenti. (1)
Il questionario non permette di individuare rigorosamente le cause di mortalità dei progetti, ma permette di evidenziare alcune criticità nell’applicazione del Ppp.
Emergono in particolare due criticità. La prima riguarda il contenzioso. Ne è colpito il 24,2 per cento delle gare esaminate e la maggior parte dei casi è riconducibile a una carente definizione  delle clausole contrattuali. Il Ppp riguarda tipicamente la costruzione e la gestione d’infrastrutture per decine di anni. Il contratto ne è il punto centrale, è da lì che si definisce l’allocazione dei rischi, i prezzi dei servizi e gli incentivi al concessionario per i 5-10-20 anni del contratto. Non si può pensare che ogni singola amministrazione italiana abbia le competenze per scrivere contratti adeguati, né che  paghi consulenti per ottenere quelle competenze. Servono piuttosto dei contratti standardizzati, predisposti centralmente, definiti per categoria di opera. Contratti che siano disponibili, e possibilmente anche vincolanti, per le amministrazioni locali,  rivedibili sulla base dell’esperienza locale e centrale accumulata e scientificamente elaborata. Finora esiste un solo contratto standardizzato predisposto dall’unità tecnica della finanza di progetto (Utfp), per gli ospedali, e forse non è un caso che gli ospedali siano tra le opere considerate nel campione quelle con più bassa mortalità, nonostante la complessità dei progetti.
In Inghilterra, per esempio, i contratti standardizzati per il Ppp esistono da anni e sono accessibili on-line.(2) Sono contratti “incentivanti”; hanno come obiettivo primario quello di allocare i rischi del progetto in modo efficiente e incentivare le parti a rispettare l’accordo attraverso decurtazioni di prezzo legate alla performance.

TEMPISTICHE VARIABILI

Ma i contratti non sono l’unica ragione di contenzioso. Dallo studio dell’Ance emerge che nel 16,7 per cento delle controversie, le imprese hanno presentato ricorsi in merito alle procedure di aggiudicazione. Viene da domandarsi se le amministrazioni locali abbiano le competenza per gestire in modo efficiente queste procedure, che sono nuove e complesse, e se non possano invece servire tool kits e best practice di supporto. Lo studio mostra anche che le criticità e le tempistiche delle gare variano considerevolmente tra Regioni e amministrazioni. Un passo successivo nella raccolta ed elaborazione dei dati potrebbe sicuramente aiutare a capire quali siano i fattori che determinano queste diversità. In particolare, sarebbe interessante capire se le performance migliori di alcune Regioni (come l’Emila Romagna) o di enti concedenti (come le amministrazioni centrali) siano spiegabili con una maggiore competenza, virtuosità, dal tipo di categorie di opera, dalle risorse messe a disposizione o altro.
La seconda criticità riguarda il cambio di decisione del concedente; riguarda il 17,2 per cento delle gare. Nel 47,4 per cento di casi intervengono modifiche e cambiamenti delle necessità dell’utenza, che mettono in discussione l’effettiva validità economica degli interventi. Nel 31 per cento dei casi interviene un cambio di governo locale. Appare naturale domandarsi quale analisi costi-benefici venga effettuata nello studio di fattibilità, se poi la desiderabilità del Ppp risulta così vulnerabile a un cambio di amministrazione. Gli studi di fattibilità predisposti dalle amministrazioni dovrebbero essere verificabili online dagli interessati, inclusi gli utenti.
Ma forse la cosa che più sorprende è che lo studio sia stato realizzato dall’Associazione nazionale costruttori edili e non dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici, o dal ministero Infrastrutture e Trasporti o dalla Corte dei conti.
Il punto probabilmente è che in Italia l’attività di monitoraggio degli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, è stata finora finalizzata prevalentemente alla verifica della corretta applicazione della normativa, e le analisi quantitative che sono state divulgate seguono una logica meramente descrittiva – ci sono stati X bandi, di importo Y nel settore Z – il che non permette di verificare se le amministrazioni riescano a tradurre le iniziative in progetti concreti e quali siano i costi e la performance dei progetti avviati.
Serve quindi, e da tempo, un cambiamento di prospettiva, una valutazione dei risultati delle gare e dei contratti utilizzati, cercando di rispondere ad alcune domande di buon senso:

1. quali sono i fattori che spiegano la mortalità dei progetti?
2. che cosa spiega la diversa performance degli enti concedenti?
3. che cosa spiega gli scostamenti di tempi nella realizzazione dei progetti?
4. che cosa determina gli scostamenti di costo?
5. e quanto costano allo Stato queste inefficiente?

(1) Il Project Financing in Italia: l’indagine Ance sulla realizzazione delle opere, Ance Associazione nazionale costruttori edili.
(2) Si veda ad esempio: http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_standardised_contracts.htm