Non ripetere il 2005

La previsione della Relazione trimestrale di cassa (pubblicata venti giorni fa), un disavanzo 2006 al 3,8 per cento del Pil, è stata già corretta dal Fondo monetario internazionale che, con considerazioni tutt’altro che “peregrine”, stima un 4 per cento con un margine di errore che potrebbe portare al 4,25 per cento. Tutto ciò dando per ampiamente realizzate le misure di correzione (quasi 28 miliardi, tra maggiori entrate e minori spese) previste dalla legge finanziaria 2006. In effetti, un maggiore realismo nel valutare il successo di queste misure, anche sulla scorta di quanto avvenuto negli ultimi anni, porterebbe la stima del disavanzo almeno al 4,5 per cento. Il pericolo, insomma, è che si ripeta nel 2006 la stessa micidiale sequenza di revisioni delle previsioni che ha costellato tutto il 2005, quando dal 2,9 per cento della Relazione trimestrale di cassa si è arrivati al risultato del 4,1 per cento. Il 2005 è stato un anno di record negativi per i conti pubblici: ha registrato il livello più alto della spesa corrente primaria e quello più basso delle entrate fiscali dal 1992. L’avanzo primario – il disavanzo al netto della spesa per interessi – si è quindi azzerato e il rapporto tra debito e Pil è cresciuto per la prima volta dal 1994.
La via di uscita da questa situazione passa necessariamente per la ricostituzione dell’avanzo primario distrutto tra il 2001 e il 2005.(1) Scorciatoie praticabili non ve ne sono. Non lo è l’ipotesi di abbattere in tempi brevi il debito con la creazione di una holding cui trasferire cespiti di proprietà pubblica per centinaia di miliardi. A questo proposito, la lettura del recente rapporto della Corte dei conti sui risultati delle cartolarizzazioni è istruttiva. Riguardo al patrimonio immobiliare, dall’esperienza di questi anni si trae un duplice insegnamento. Da un lato, vendere effettivamente gli immobili pubblici è un’operazione complessa e richiede tempo (l’insuccesso di Scip 2 che, ricordiamo, valeva meno di 7 miliardi). Dall’altro, trasferire solo formalmente la proprietà allettando gli acquirenti con un rendimento garantito è molto costoso, ben più del normale servizio del debito (il 7,5 per cento l’anno per l’operazione vendi e riaffitta realizzata attraverso il Fondo immobili pubblici). Dalla gestione del patrimonio può venire un contributo – riprendendo un programma di privatizzazioni (da Enel ed Eni alle società di proprietà degli enti locali), ma anche valorizzando e mettendo a reddito il patrimonio immobiliare e aumentando i proventi delle concessioni – alla riduzione del livello del debito, che non potrà però essere risolutivo.

Un ministero dedicato

Per riportare la dinamica del rapporto tra debito e Pil su un sentiero sostenibile è necessario intervenire sulle entrate e sulle spese per ricondurre l’avanzo primario sui livelli della fine degli anni Novanta. Ciò richiede innanzi tutto capacità di governo. Dal lato delle entrate, bisognerà nel medio periodo recuperare almeno un punto di Pil di gettito, riparando ai danni della stagione dei condoni e conducendo una incisiva azione di contrasto dell’evasione. È un compito fondamentale che richiederà una buona dose di autorevolezza politica e, perciò, un ministro interamente dedicato al compito. L’integrazione tra Tesoro e Finanze può essere rimessa in discussione. Non ha prodotto, in questi cinque anni, i vantaggi che ci si poteva attendere, essendo le due amministrazioni nei fatti rimaste completamente separate. L’obiezione principale – garantire l’unitarietà della rappresentanza della politica economica italiana nelle sedi internazionali – può essere facilmente superata prevedendo una delega al ministro del Tesoro. Del resto, l’assetto con un ministro del Tesoro e uno delle Finanze è quello che ha guidato l’ingresso nell’euro, senza dubbio il successo più importante della politica economica italiana negli ultimi vent’anni.
Dal lato della spesa, è fondamentale che il Tesoro migliori la sua capacità di controllo e monitoraggio dei flussi finanziari e delle caratteristiche reali dei programmi pubblici. È necessario un rafforzamento del ruolo della Ragioneria generale dello Stato come centro di raccolta delle informazioni e di valutazione, anche nei confronti della finanza regionale e locale. La scommessa della riduzione della spesa pubblica, che occorre riportare in relazione al Pil verso i livelli di cinque anni fa, si gioca anche nell’amministrazione e nella capacità di individuare tagli selettivi e realizzabili, che dovranno intervenire sui meccanismi di formazione della spesa, abbandonando finalmente l’illusione dei tetti finanziari e delle regole automatiche.
Il tempo a disposizione non è molto. A legislazione vigente, l’Italia non rispetterà gli impegni presi nel luglio 2005 in sede europea (disavanzo al 3,8per cento nel 2006 e sotto il 3 per cento nel 2007). Così stando le cose, sarebbe necessaria una manovra in corso d’anno per il 2006 per almeno mezzo punto di Pil e, immaginando che il tendenziale 2007 non si discosti molto da quello 2006, di una manovra per il 2007 per 1,5-2 punti. Si potranno, forse, rinegoziare quegli impegni, ma occorreranno un assetto istituzionale e una politica di bilancio ben più credibili di quelli del passato recente. Innanzi tutto, un Governo il più presto possibile. Questo è l’interesse comune, di entrambe le metà dell’elettorato.
Occorre poi migliorare la trasparenza dei conti pubblici italiani, che come notava qualche mese fa il Fondo monetario internazionale, è “ben al di sotto degli standard dei paesi industrializzati”. È un problema complesso che richiede un approccio sistemico, senza illudersi che la costituzione di un’Autorità indipendente sui conti pubblici – una proposta che sta acquistando popolarità – possa bastare a risolverlo. A monte c’è il problema della tempestività e qualità dei dati di consuntivo, prodotti dall’Istat sulla base dei bilanci degli enti pubblici. La volatilità dei dati di consuntivo è oggi eccessiva e a volte riserva sorprese, come quella della revisione, dopo un anno, del consuntivo 2004 della spesa pubblica per consumi intermedi: da una diminuzione dello 0,3 per cento a un aumento del 5,4 per cento rispetto al 2003. Qui va garantito il massimo possibile di indipendenza dal Governo (intervenendo, ad esempio, sulle modalità di nomina del presidente dell’Istat) e va attribuito all’Istat in materia di redazione dei conti di tutte le amministrazioni pubbliche, incluse quelle locali, un ruolo simile a quello che oggi svolge Eurostat nei confronti dei singoli Stati nazionali.
La responsabilità della politica di bilancio – ovvero previsioni e programmi per il futuro – deve restare, invece, interamente nelle mani dell’esecutivo e del suo braccio operativo, la Ragioneria generale dello Stato. Vi è lo spazio (e, anzi, la necessità) per un centro autorevole e indipendente di verifica tecnica della politica di bilancio. Il luogo ovvio nel quale collocarlo resta comunque il Parlamento, unificando i Servizi bilancio di Camera e Senato, rafforzandoli in modo robusto anche con apporti esterni e garantendo un effettivo status di autonomia dal Governo e dalla maggioranza parlamentare.

(1) Nella seconda metà degli anni Novanta l’avanzo è sempre oscillato tra il 4 e il 5 per cento del Pil, con una punta eccezionale, oltre il 6 per cento, nel 1997. Nel 2000 l’avanzo era ancora al 4,3 per cento. Ha iniziato a contrarsi a partire dal 2001, a un ritmo compreso tra mezzo punto e un punto di Pil l’anno.