Due proposte praticabili sull’Europa sociale

Pur nella sua retorica vaghezza, la Dichiarazione di Berlino ha confermato che il “modello europeo” deve essere capace di coniugare “successo economico e responsabilità sociale” e che l’UE “si fonda sulla parità e sull’unione solidale”. La Cancelliera Merkel ha prospettato la ripresa del negoziato costituzionale attraverso una nuova conferenza intergovernativa da concludere entro le elezioni del 2009 e ha rilanciato (seppure informalmente) l’idea di elaborare un protocollo sociale volto a rassicurare le opinioni pubbliche nazionali sui temi dell’occupazione e del welfare. Quali proposte potrebbero essere incluse in un simile protocollo?

Ciò che manca oggi vistosamente nell’architettura istituzionale dell’Unione sono i “complementi sociali” del mercato interno. Dopo l’ultimo allargamento, la libertà di circolazione (in particolare quella dei lavoratori e dei servizi) ha generato crescenti tensioni nei sistemi nazionali di protezione sociale. In parte si tratta di tensioni oggettive collegate, appunto, all’aumento della mobilità dei fattori e alle sue conseguenze occupazionali. In parte le tensioni sono di natura soggettiva: hanno cioè a che fare con percezioni e orientamenti dell’opinione pubblica. Secondo un recente Eurobarometro la paura di perdere il posto di lavoro e di cadere in povertà sono le preoccupazioni più sentite dai cittadini europei e l’aumento dei flussi migratori a causa dell’apertura dei confini è vista come una minaccia anziché come opportunità. Le resistenze sociali alla direttiva sui servizi (la famosa “Bolkestein”) sono state in larga misura il risultato di queste preoccupazioni e paure.

La gestione delle conseguenze sociali che discendono direttamente dalla libera circolazione dovrebbe essere il primo obiettivo della politica sociale europea, la priorità numero uno per il suo rilancio tramite un eventuale protocollo al Trattato. Sarebbe anzi auspicabile introdurre qualche misura concreta già prima del 2009. Non dimentichiamo che il 2009 non è solo l’anno delle elezioni europee, ma anche l’anno in cui i vecchi paesi membri dovrebbero rimuovere le restrizioni alla libera circolazione dei lavoratori dei nuovi paesi (nel primo semestre la Presidenza di turno spetterà alla Repubblica Ceca, che avrà per motto “Un’Europa senza barriere”).
Che fare? Le sfide da fronteggiare sono molteplici (1). Il quadro regolativo della libera circolazione dei lavoratori è ancora pieno di buchi e di questioni da chiarire, soprattutto per quanto riguarda l’accesso al welfare, la portabilità delle sue prestazioni e la distribuzione degli oneri fra paesi. Mancano poi gli strumenti attraverso cui monitorare l’effettiva osservanza dell’acquis da parte delle imprese e da parte delle amministrazioni nazionali (pensiamo al caso dei “posted workers”). La sfida principale riguarda però la “rete di sicurezza” che dovrebbe assorbire le frizioni causate dall’apertura dei mercati. Questo è il fronte socialmente più delicato e politicamente più visibile, dunque quello su cui andrebbero concentrati gli sforzi.
Sui possibili contenuti di una vera e propria “EU safety net” si discute da anni, con proposte che vanno dall’istituzione di uno schema di reddito minimo garantito interamente finanziato dal bilancio comunitario alla indicazione di una soglia di riferimento comune per il salario minimo, fino alla introduzione di nuove e innovative prestazioni come il baby-bond o la banca dell’Unione europea per l’erogazione di sussidi o prestiti per la formazione. Nel breve/medio periodo, le ipotesi più realistiche sono però solo due.

La prima è l’adozione di una direttiva che renda obbligatorio per tutti i paesi membri l’istituzione di uno schema nazionale di reddito minimo garantito, con prova dei mezzi, che rispetti una comune griglia di criteri fissati dall’Unione. Alcuni paesi già dispongono di schemi ben collaudati e molto avanzati, che forniscono solide salvaguardie rispetto al rischio di povertà. In molti altri paesi (non in Italia) vi sono schemi meno robusti, ma che comunque fornirebbero una buona base su cui costruire. A livello europeo esistono già sia un quadro di orientamenti comuni sia un processo di coordinamento aperto (il “processo inclusione”) che possono facilitare il salto verso lo strumento legislativo. La Commissione riflette da anni sul tema e potrebbe elaborare una proposta, in base all’art. 137 del Trattato. Davvero non ci vorrebbe molto per lanciare un’iniziativa comune in tempi ravvicinati.
La seconda ipotesi è quella di puntare sul neo-istituito Global Adjustment Fund (GAF). Si tratta di un fondo già approvato che dovrebbe erogare (dal 2008) prestazioni ai lavoratori colpiti da licenziamenti collettivi riconducibili a fluttuazioni del commercio internazionale. Il fondo ha una dotazione modesta (500 milioni di euro) e regole di funzionamento ancora confuse, che rischiano di originare erogazioni a pioggia, molto discrezionali. Ma questa nuova struttura fornisce anche una grande opportunità di innovazione istituzionale. Come recentemente proposto da Bruegel, il GAF potrebbe essere infatti utilizzato per sperimentare due nuovi schemi: 1) uno schema di wage-insurance (un sussidio per due anni che consenta ai lavoratori licenziati di integrare parte della differenza fra la retribuzione precedente e la nuova retribuzione, se più bassa); 2) uno schema di mobility insurance (un a prestazione forfetaria per sussidiare la mobilità territoriale di chi perde il posto di lavoro). Questo tipo di schemi non ha una tradizione consolidata nei paesi europei. Se ben congegnata e “comunicata”, un’iniziativa comune dell’Unione su questo fronte potrebbe avere alta valenza simbolica, svolgendo al tempo stesso una preziosa funzione di stimolo per l’individuazione di nuove forme di protezione in linea con la filosofia della flexicurity.
Le soluzioni per passare dalla retorica delle dichiarazioni solenni sulla “responsabilità sociale” e l’”Unione solidale” ai fatti concreti sono oggi disponibili. Se nessuno si muove (non solo i governi, ma anche la Commissione e i Parlamenti –quelli nazionali e quello europeo), significa che l’”Europa dei risultati” (compresi i risultati sociali), di cui tanto si è parlato nell’ultimo anno, non interessa davvero a nessun attore politico.

1) Sulle sfide del modello sociale europeo e alcune possibili strategie di risposta si vedano, fra gli altri, i working papers pubblicati da URGE (www.urge.it).