PER SPENDERE MEGLIO RIPARTIAMO DAL BILANCIO

Il disegno di legge di bilancio appena depositato in Parlamento si presenta in una veste del tutto nuova grazie alla riclassificazione per missioni e programmi operata nei mesi scorsi. (1)

 Un bilancio più trasparente

Il nuovo sistema rende più trasparente e leggibile il bilancio dello Stato: è possibile anche ai non esperti comprendere come si distribuiscano le risorse finanziarie disponibili sulla base delle leggi già esistenti. Se prima la spesa pubblica era suddivisa tra più di mille "unità previsionali di base" e centinaia di "centri di responsabilità amministrativa" (linguaggi oscuri ai più), adesso si ripartisce in 34 missioni e 168 programmi. (2)
Le missioni rappresentano le funzioni principali, i grandi obiettivi perseguiti con la spesa pubblica. Ognuna si realizza concretamente attraverso più programmi di spesa che individuano le attività svolte all’interno di ogni ministero. Si capisce così in maniera immediata quante risorse ci sono per la giustizia, per l’istruzione scolastica, per la competitività e lo sviluppo delle imprese, per le politiche del lavoro e così via. All’interno delle missioni, quanto per la giustizia minorile, l’istruzione elementare, per incentivare lo sviluppo industriale, per gli infortuni sul lavoro ecc. Un passaggio quindi che può contribuire non poco a migliorare i termini del dibattito sulla "cosa pubblica", spostando l’attenzione da chi gestisce a cosa si fa con le risorse.

 Guardare al bilancio più che alla Finanziaria

La tabella mostra, per ognuna delle 34 missioni, le risorse già disponibili per il 2008 a legislazione vigente, a prescindere cioè dall’esito parlamentare della Legge finanziaria, la quota di ogni missione rispetto al totale del bilancio e la differenza rispetto alle risorse disponibili per il 2007. Nel complesso, si tratta di 465 miliardi (725 se si includono alcune partite finanziarie quali i rimborsi del debito statale e di imposta).
Le variazioni proposte dalla manovra finanziaria dal lato della spesa riguardano 27 delle 34 missioni dello Stato ma incidono per meno di 8 miliardi, neanche il 2 per cento del bilancio. È dunque fuorviante concentrarsi solo sulla Finanziaria, cioè sulle variazioni marginali apportate ogni anno. Per incidere sulla qualità e quantità della spesa pubblica è necessario porre al centro dell’attenzione l’intero bilancio, i criteri di allocazione e le modalità di utilizzo dell’insieme delle risorse pubbliche. Bisogna superare la logica dell’approccio "incrementale", secondo cui si rifinanziano sempre e comunque tutte le politiche di spesa in essere e si concentrano gli sforzi unicamente sui nuovi interventi: una logica che ha caratterizzato storicamente la nostra politica di bilancio ed è responsabile, non in piccola misura, della tendenza all’aumento continuo della spesa e della sua scarsa qualità.

 I passi successivi

La nuova classificazione del bilancio può rappresentare un primo passo in questa direzione, ma da sola non basta. Indichiamo quelli che a nostro parere dovrebbero essere i principali passi ulteriori.
Primo: rendere il bilancio più flessibile. Esso è oggi il risultato di centinaia di leggi che si sono stratificate nel tempo e che spesso definiscono minuziosamente le modalità di impiego delle risorse (attivando migliaia di diversi capitoli di spesa). Il sistema è quindi rigido e non incentiva un uso efficiente delle risorse: l’incentivo a risparmiare è debole in quanto le risorse eventualmente risparmiate non possono essere utilizzate facilmente in altri impieghi se non con modifiche normative, che sono difficili da ottenere. Si dovrebbe quindi operare una drastica semplificazione dell’apparato legislativo di autorizzazione dei programmi fino a giungere a una o poche "leggi di programma". Fatti salvi alcuni "paletti" di fondo (ad esempio il divieto di ridurre la spesa in conto capitale a favore di quella corrente), vi dovrebbe essere maggiore possibilità per le amministrazioni di indirizzare nel modo migliore le risorse disponibili all’interno di ciascun programma.
Secondo: rendere il bilancio più orientato ai risultati. La riesamina sistematica delle politiche in essere e dell’efficienza organizzativa deve diventare parte integrante del sistema di allocazione delle risorse e di monitoraggio. Per ogni programma di spesa si devono allora stabilire obiettivi sulla base di indicatori quantificabili ex ante e verificabili ex post, rispetto ai quali si possa valutare la performance delle amministrazioni. Dovrebbero ridursi i controlli formali e preventivi, ma aumentare la valutazione sostanziale sull’efficacia delle politiche. A fronte della maggiore flessibilità deve infatti migliorare la capacità delle amministrazioni di rendere conto dei risultati conseguiti, un aspetto su cui il Parlamento potrebbe esercitare un importante ruolo.
Terzo: migliorare il sistema informativo sui programmi di spesa. Dovrebbero essere rese disponibili una serie di informazioni di base, quali l’obiettivo generale di ogni programma e gli indicatori di risultato ad esso associati, i riferimenti normativi, la descrizione delle attività svolte, le risorse disponibili, i costi effettivi e gli indicatori di efficienza. Ciò al fine di rendere possibile una effettiva valutazione anche all’esterno delle amministrazioni.
Quarto: aumentare la coerenza tra programmi e strutture amministrative. I programmi sono stati definiti con riferimento alle attività effettivamente svolte, non alle strutture attualmente esistenti all’interno dei ministeri. In alcuni casi vi sono più centri amministrativi che partecipano a un singolo programma, il che non favorisce l’individuazione delle responsabilità. La nuova classificazione rende possibile e auspicabile che vengano riviste le attribuzioni interne e identificate le possibili sinergie o le duplicazioni di attività tra le diverse strutture amministrative. Allo stesso modo parrebbe utile operare una riduzione dei trasferimenti di risorse interni alla pubblica amministrazione (ad esempio, ammontano a circa 30 miliardi i trasferimenti dal ministero dell’Economia agli altri ministeri) con una diretta attribuzione dei fondi alle amministrazioni che hanno la responsabilità diretta delle politiche.
Si tratta quindi di un percorso che richiede tempo, ma che è necessario affrontare se si vuole contenere la spesa pubblica e al contempo migliorare la qualità dei servizi offerti dallo Stato.

Tabella: La nuova classificazione del bilancio dello Stato

* Andrea Montanino è consigliere economico del ministro dell’Economia.
Sergio Nicoletti Altimari è consigliere economico del ministro dell’Economia.

(1) La riclassificazione del bilancio è stata attuata, su mandato del ministro dell’Economia e delle finanze, dalla Ragioneria generale dello Stato in collaborazione con tutti i ministeri. Il Fondo monetario internazionale e la Commissione tecnica per la finanza pubblica hanno fornito un’assistenza tecnica.
(2) Il disegno di legge di bilancio è qui disponibile. La ripartizione per missioni e programmi si trova alle pagg. 38-53.