La proposta di introdurre forme di fiscalità di vantaggio a favore delle Regioni meridionali gioca un ruolo rilevante nel disegno di legge Calderoli sul federalismo fiscale. Ma l’Unione Europea accetta simili ipotesi solo a condizione che non ci sia compensazione delle perdite di gettito da parte del governo centrale. E’ dunque possibile immaginare uno scenario in cui le Regioni del Sud decidano di abbassare le aliquote dei tributi loro assegnati con l’obiettivo di attrarre investimenti dall’esterno. Si tratterebbe però di concorrenza fiscale.
Nel complesso incastro di pesi e contrappesi che dovrebbe garantire lequilibrio del disegno di legge Calderoli sul federalismo fiscale fra le opposte richieste del Nord e del Sud, un ruolo rilevante è giocato dalla proposta di introdurre forme di fiscalità di vantaggio a favore delle Regioni meridionali prevista all’articolo 14.
Ovviamente, il semplice richiamo alla fiscalità di vantaggio contenuto nel disegno di legge solleva numerosi interrogativi. Si tratta di uno strumento realmente efficace per promuovere lo sviluppo? Quali imposte possono essere effettivamente utilizzate per raggiungere tale obiettivo? Come va ripartita la responsabilità degli interventi fra governo centrale e regionale? Qual è lorizzonte temporale di riferimento? Su chi grava lonere della perdita di gettito?
COSA DICE L’UNIONE EUROPEA
Esiste tuttavia una questione chiave che va affrontata in via preliminare. Le regole comunitarie in materia di aiuti di Stato vietano forme di fiscalità selettiva che favoriscano specifiche imprese, particolari settori di attività o territori. Esistono dunque forme di fiscalità di vantaggio compatibili con le regole comunitarie?
Alcuni commentatori hanno suggerito che le recenti sentenze della Corte di giustizia europea consentono una risposta positiva. In particolare nella sentenza Portogallo-Commissione europea sul caso delle Azzorre, la Corte aveva dichiarato legittime le riduzioni di imposte applicabili soltanto a favore di uno specifico territorio se deliberate da un ente regionale o locale sufficientemente autonomo rispetto al governo centrale. Sembra quindi che il federalismo fiscale, riconoscendo autonomia ai livelli sub-centrali di governo, sia il grimaldello mediante il quale si possa scardinare la normativa dell’Unione sugli aiuti di Stato. Saranno le singole Regioni o i singoli comuni nellambito della propria autonomia a deliberare riduzioni di aliquota dei tributi propri o devoluti: è stata indicata ad esempio lIrap per le Regioni, almeno fino alla sua eliminazione.
Si tratta, a nostro avviso, di una lettura troppo ottimistica della posizione della Corte. Questa ha infatti ribadito nella sua recente sentenza sui Paesi Baschi che la sufficiente autonomia del governo regionale o locale deve essere verificata attraverso un triplice test: a) il governo sub-nazionale deve essere dotato, sul piano costituzionale, di uno statuto politico e amministrativo distinto da quello del governo centrale; b) la decisione di ridurre lonere delle imposte deve essere stata presa senza possibilità di un intervento diretto da parte del governo centrale in merito al suo contenuto; c) le conseguenze economiche di una riduzione dellimposta in ambito regionale o locale non devono essere compensate da sovvenzioni o contributi provenienti da altre Regioni o dal governo centrale.
Il problema è che se le prime due condizioni possono essere soddisfatte attraverso un attento disegno del federalismo, la terza è semplicemente irrealizzabile per ogni forma di fiscalità di vantaggio intesa in modo corretto.
QUANDO CI SONO LE CONDIZIONI VANTAGGIOSE
Questa conclusione appare infatti inevitabile una volta chiarito il concetto di fiscalità di vantaggio. Fa riferimento al caso in cui una comunità nazionale decida di creare condizioni vantaggiose per la localizzazione di attività produttive in una specifica area territoriale del paese, attraverso la riduzione degli oneri fiscali, erariali o decentrati, senza che ciò produca una riduzione delle risorse pubbliche a disposizione di quel territorio. In altri termini, la fiscalità di vantaggio è un sostituto della spesa pubblica diretta (infrastrutture, sussidi o finanziamenti agevolati) a sostegno dello sviluppo di un territorio e, in quanto tale, implica redistribuzione di risorse da altri territori.
Il testo del disegno di legge sul federalismo fiscale si muove proprio in questa logica e infatti colloca la fiscalità di vantaggio nellarticolo (il 14, appunto) che è dedicato agli interventi previsti dal comma 5 dellarticolo 119 della Costituzione. La previsione costituzionale stabilisce che lo Stato possa destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in particolari territori per favorire lo sviluppo economico. Ѐdel tutto evidente, quindi, che la realizzazione di una fiscalità di vantaggio in un contesto di federalismo fiscale richiederebbe che uneventuale riduzione di pressione fiscale deliberata da un governo regionale o locale sia compensata da un aumento di risorse ricevute dallo Stato o da altre Regioni, violando lultima delle tre condizioni fissate dalla Corte di giustizia europea.
Sul punto è tornata la recente sentenza sui Paesi Baschi. Qui la Corte ha chiarito che il modo in cui avviene la compensazione è irrilevante:è vietata sia nel caso in cui avvenga esplicitamente, attraverso un trasferimento ad hoc, oppure implicitamente, attraverso una rideterminazione dei flussi perequativi.
Questultima osservazione fa sorgere un ulteriore interrogativo: la struttura dei trasferimenti perequativi previsti dal disegno di legge Calderoli per la parte che non riguarda gli interventi speciali per lo sviluppo è coerente con le norme europee? In questo caso la risposta è sicuramente affermativa. I trasferimenti attivati dal fondo perequativo, sia quelli destinati a finanziare i livelli essenziali nella sanità, assistenza e istruzione, sia quelli finalizzati a ridurre le differenze nelle capacità fiscali non dipendono dalle aliquote effettive che le Regioni fisseranno sui tributi a loro assegnati, bensì dalle aliquote standard fissate dallo Stato. Se una Regione deciderà di ridurre laliquota Irap, potrà farlo senza incorrere in veti da parte di Bruxelles in quanto sopporterà per intero la conseguente perdita di gettito.
Ne consegue che è possibile immaginare uno scenario in cui le Regioni del Sud decidano di abbassare le aliquote dei tributi loro assegnati con lobiettivo di attrarre investimenti dallesterno. Ma è chiaro che questi regimi fiscali favorevoli non possono definirsi propriamente fiscalità di vantaggio. Si tratterebbe invece di forme di concorrenza fiscale. E come insegna lesperienza relativa allarmonizzazione fiscale in ambito Unione Europea, la desiderabilità della concorrenza fiscale è molto controversa.
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Professore ordinario di Scienza delle finanze nell'Università di Bologna. Attualmente è componente del -Comitato scientifico per le attività inerenti alla revisione della spesa pubblica istituito presso il MEF. Durante il 2022 è stato presidente della Commissione tecnica per i fabbisogni standard presso il MEF e tra il 2014 e il 2022 componente del Consiglio direttivo dell’Ufficio parlamentare di bilancio. Nel passato ho fatto parte della Commissione tecnica paritetica per l’attuazione del federalismo fiscale e della Commissione tecnica per la finanza pubblica presso il MEF.
Matteo Barbero
Condivido la posizione di Arachi e Zanardi, che trovo, però, un pò "dogmatica" laddove tende ad evidenziare una pretesa differenza fra il concetto (sempre positivo) di fiscalità di vantaggio e quello (talora negativo) di concorrenza fiscale. A mio modesto avviso anche (per restare all’esempio citato dai due autori) una riduzione dell’IRAP da parte di una Regione può essere una forma di fiscalità di vantaggio, se il minor gettito non determina una riduzione della qualità dei servizi erogati dalla Regione stessa, ovvero (il che è lo stesso) se si accompagna ad una maggior efficienza della spesa pubblica da essa gestita. In questa prospettiva si colloca, secondo me, la giusta enfasi posta dalla UE sulla necessaria esclusione di qualsiasi forma di "eterocompensazione" di simili misure.
padanus
Si parla di entrate senza considerare la spesa. Ma se un territorio è più virtuoso di altri nel gestire la spesa, potrà pur utilizzare questi risparmi per ridurre le tasse ai suoi cittadini, o no? Non capisco perchè dite “senza che ciò produca una riduzione delle risorse pubbliche a disposizione di quel territorio”: perchè non possiamo sperare che il Leviatano debba tenere a freno la sua ferocia? Credo che sia proprio questa la ratio del terzo test della Corte, evitare che tutto cambi perchè nulla cambi!
Alberto Lusiani
Non comprendo gli accenni critici alla concorrenza fiscale: la UE la ammette, le aliquote IVA sono diverse negli Stati membri, per fare un singolo esempio. L’Irlanda e’ diventata uno dei paesi piu’ ricchi della UE anche abbassando le tasse (e commisurando la spesa pubblica ai minori introiti, rispettando i vincoli di bilancio e quindi non facendo concorrenza sleale). Ritengo corretto che la UE proibisca la fiscalita’ di vantaggio per il Sud in tutti i casi in cui i minori introiti sono compensati da maggiori trasferimenti a carico dei contribuenti delle altre Regioni perche’ cio’ corrisponderebbe ad un aiuto di Stato eccessivo e sleale, di cui l’Irlanda non ha goduto. Non capisco perche’ in Italia si desideri continuare con le politiche storicamente fallimentari dei sussidi "sleali" al Sud, invece di seguire l’esempio dell’Irlanda, come si potrebbe fare o abbassando in misura uguale le tasse in tutta Italia oppure dando al Sud competenze e responsabilita’ esclusive sia di spesa sia di imposizione fiscale su settori della spesa pubblica, consentendo al Sud di ridurre le tasse corrispondenti a patto di ridurre la spesa pubblica in eguale misura, come ha funzionato in Irlanda.
Luca Guerra
Davvero difficile sostenere che, nelle attuale condizioni, la concorrenza fiscale eventualmente operata dalle regioni meridionali possa attrarre sul loro territorio nuove imprese, tali e tanti sono i problemi da risolvere, quali ad esempio criminalità organizzata, infrastrutture carenti, pubblica amministrazione inefficiente e/o corrotta. Niente di male nella concorrenza fiscale, ma questa risulta efficace solo se inserita in un contesto di efficienza, mentre sarebbe certamente più "pericolosa" se fosse attuata dalle regioni del nord, nelle quali peraltro si trovano già le strutture produttive del paese.
andrea lilli
La UE sostanzialmente mi sembra che dica:" va benissimo la concorrenza fiscale ma l’eventuale minor gettito non deve essere sanato o meglio compensato dal governo centrale. Perché questo vorrebbe dire che il maggior beneficio in termini di tasse individuali di una regione x verrà pagato dalle n-x regioni presenti sul territorio. Questo porterebbe a una concorrenza al ribasso di tutte le n regioni con un minor gettito in termini di entrate per l’intero paese". Ovvio non è certo la risoluzione dei problemi. Il punto è come " garantire lo stesso gettito o maggiore, abbasando le aliquote e ovviamente non allargando la base imponibile?" La soluzione non è facile, ma credo che bisognerebbe iniziare a sostituire i comuni piccoli con un consorzio di comuni. Tagliando su strutture inefficienti, come? Per esempio garantendo alle amministrazioni a fine mandato con un estensione temporale dello stesso, se sono riuscite a portare a pareggio i propri bilanci comunali. Puntando anche su politiche comunali antisommerso su base locale volte al recupero dell’evasione fiscale.. Usando in sostanza politiche basate sulla reputazione con meccanismi alla Barro-Gorgon ossia tentazione/punizione.