Insieme all’abnorme quantità di leggi complicate e continuamente modificate e derogate, il grande problema dell’organizzazione amministrativa è la dirigenza troppo collegata al potere politico. Solo negli enti locali il 12 per cento dei dirigenti è stato scelto senza concorso e in via fiduciaria. Spesso è una fiducia nella fedeltà all’appartenenza e allo sviluppo di gruppi di potere. E i rimedi proposti? Il disegno di legge anticorruzione non affronta il tema. La riforma Brunetta frena spoils system e sistema fiduciario degli incarichi. E l’Anci la osteggia.
Una dirigenza realmente indipendente e libera dai legami con la politica potrebbe essere uno dei principali accorgimenti contro le disfunzioni della pubblica amministrazione, rese evidenti dallaffaire grandi eventi.
IL NODO IRRISOLTO
Senza entrare nel merito della specifica vicenda, la lettura dei fatti di cronaca e dei rimedi che stando alle intenzioni manifestate sui giornali il governo si accinge a proporre, rivelano che uno dei grandi problemi dell’organizzazione amministrativa è una dirigenza troppo collegata ai centri di potere politico. Cui si accompagna il caravanserraglio dell’abnorme quantità di leggi complicate, spezzettate, continuamente modificate e derogate.
La riforma della pubblica amministrazione degli anni Novanta ha tentato di distinguere i poteri di indirizzo e controllo, da lasciare agli organi di governo, da quelli di gestione, da attribuire ai dirigenti, nell’esercizio del potere gestionale orientato al buon andamento e all’imparzialità, come imposto dagli articoli 97 e 98 della Costituzione. L’errore di fondo degli interventi di quegli anni, dalla riforma Cassese alle riforme Bassanini, è stata la mancanza di rigore nel perseguire questo obiettivo. Si ritenne che gli organi di governo, privati del potere di gestire i rapporti negoziali con i cittadini e, dunque, del governo delle cose, dovessero avere il governo degli uomini. In altre parole, spettava agli organi politici regolare gli incarichi da assegnare alla dirigenza.
QUANTI DIRIGENTI DI FIDUCIA
Nel solo comparto Regioni-enti locali, stando al Conto del personale 2008 elaborato dal Mef, vi sono 9.661 dirigenti a tempo indeterminato e 1.168 (il 12 per cento) fuori dotazione: oltre un decimo dei dirigenti viene dunque scelto senza concorso e in via fiduciaria. E la percentuale sale al 17,5 per cento nei comuni. Numeri ben oltre il limite del 10 per cento previsto per la dirigenza di seconda fascia nello Stato. La presenza di dirigenti di fiducia della politica, dunque, è molto rilevante. Ed è la causa genetica dell’incapacità di rompere fino in fondo il cordone ombelicale che può generare la catena della corruzione. Un decisore politico legato a filo doppio con imprese poco inclini a rispettare i principi della concorrenza può influenzare fortemente il gestore amministrativo, lasciandogli anche spazi per poter essere lui interlocutore (oltre che beneficiario) delle lobby di apparato. In questo modo, pur formalmente slegati, organi politici e dirigenti operano in modo consonante. È la logica fiduciaria, che spesso, purtroppo, fa emergere una fiducia non nelle capacità tecniche, ma nella fedeltà all’appartenenza e allo sviluppo di gruppi di potere.
La Corte costituzionale, forse con ritardo, ha maturato negli ultimi anni un indirizzo chiaro: la dirigenza pubblica non può essere connessa alla politica da legami fiduciari e lo spoils system, perciò, è per sua natura contrario alla Costituzione. (1)
Il perdurare, invece, di una gestione della dirigenza da parte della politica non può che essere terreno di coltura dei virus presenti. Infatti, più la normativa è paludosa, più facile è predicare l’inefficienza della pubblica amministrazione e invocare soluzioni speciali, derogatorie.
È bene prendere atto che questo fenomeno non riguarda solo i grandi eventi o loperato del dipartimento della Protezione civile. Dal comune più piccolo alla Regione più grande, dall’asfaltatura più banale di una stradina di periferia all’opera faraonica, gli schemi generali per incidere sono gli stessi. L’assessore chiede e ottiene l’inserimento nei programmi delle opere pubbliche lavori che rigonfiano e rendono irrealistici i programmi stessi, cerca di imporre l’incarico del progettista, pretende la deroga alle procedure evidenziando un’urgenza spesso connessa al ritardo con cui si decide di attivarsi, vuole controllare gli elenchi delle ditte da invitare, pretende di non svolgere gare pubbliche perché troppo burocratiche.
Ovviamente, un dirigente di fiducia fa molto, ma molto comodo. Lo schema operativo, che si è particolarmente sviluppato in questi anni di riflusso e di sostanziale abbandono della rigorosità nella separazione tra competenze della politica e della gestione, è che l’assessore (o il ministro) decide, il dirigente obbedisce e firma. Meglio ancora, allora, se vi possa essere una fiducia totale, che scaturisce dalla coincidenza piena tra politico e gestore, così da superare anche la formale separazione tra i soggetti. Non sorprende, allora, se un capo dipartimento viene nominato anche sottosegretario di Stato; da lungo tempo, nei comuni, in particolare di grandi dimensioni, direttori generali e segretari comunali (ma anche molti dirigenti incaricati a contratto) vengono scelti in base a logiche di appartenenza e allo scopo, più o meno dichiarato, di svolgere funzioni politiche quali veri e proprio assessori aggiunti o, comunque, uomini di fiducia partitica.
I RIMEDI
I rimedi allo studio appaiono oggettivamente ancora fuoristrada. Il disegno di legge anticorruzione, varato di recente non affronta assolutamente il tema. Per altro, allo scopo di accentuare i controlli sulle attività amministrative e gli appalti, introduce nuove attività burocratiche, rafforzando, così, indirettamente l’esigenza di sburocratizzare, attraverso procedure straordinarie e derogatorie, la cui richiesta, da parte degli organi politici, è direttamente proporzionale al grado di complicazione delle procedure. E così le norme, inalterate, anzi rafforzate nella loro spaventosa complicazione, continueranno a costituire occasione per deroghe, urgenze e poteri straordinari.
Ben vengano i poteri di controllo, ma se non si accompagna tutto questo con la cancellazione dello spoils system e delle scorciatoie per promuovere sul campo i dirigenti di fiducia, passi avanti non se ne faranno. La riforma Brunetta, per la verità, pone un freno deciso allo spoils system e al sistema fiduciario degli incarichi. Appare, però, sintomatico che l’Associazione nazionale dei comuni italiani (Anci) osteggi con tutte le sue forze loperatività di tali effetti anche negli enti locali, ove ancora sindaci e presidenti della provincia vogliono nominare dall’esterno senza selezioni l’intera compagine dirigenziale, oppure creare come dirigenti funzionari ovviamente fedeli.
(1) Si vedano le sentenze della Corte 103/2007, 104/2007, 161/2008 e, da ultimo, 34/2010.
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E' Dirigente degli Ambiti di Verona e Vicenza dell'ente Veneto Lavoro. Collabora dal 1997 al quotidiano economico "Italia Oggi" per gli approfondimenti giuridici delle questioni attinenti agli enti locali. Collabora con il Centro Studi e Ricerche sulle Autonomie Locali di Savona e con La Gazzetta degli enti locali della Maggioli editore.
Fabio Gonella
Gli incarichi fiduciari potrebbero avere una funzione di "stimolo" e "responsabilizzazione" per la dirigenza, ma i dirigenti così nominati dovrebbero avere degli obiettivi dichiarati al momento del conferimento dell’incarico e facilmente parametrabili, in modo da consentirne la verifica e prevedendo meccanismi automatici di controllo, del tipo: "Ti affido 100 per fare x, y e z. Fai a modo tuo, ma se non raggiungi i tuoi obiettivi, a casa e senza bonus (50% della retribuzione)".
Pierluigi Riello
Seguendo la logica dell’articolo a commento (spoils system), poiché in Italia sono state costituite molte autorità di vigilanza, oltre a Consob, le più famose sono l’autorità energia, autorità privacy, autorità concorrenza e mercati, ecc. Sarebbe interessante fare un’inchiesta per capire le politiche di assunzione di queste autorità, non tanto per gli impiegati, ma soprattutto per i dirigenti (la tecnostruttura). Tali Autorità per definizione debbono essere "terze", mentre alle volte hanno comportamenti ambigui, a favore dei controllati. Sarebbe utile dimostrare se queste autorità (o alcune di esse) siano veramente utili per il consumatore/cittadino o siano soltanto dei centri di spesa.
giuliano nozzoli
Non solo i politici nominano dirigenti con contratti privatistici senza passare attraverso selezioni pubbliche, ma alla fine di ogni mandato, questi vengono ruolizzati o con leggine ad hoc (Regioni) o con concorsi pilotati (Province e Comuni). Quindi il numero indicato dall’articolo è di gran lunga inferiore alla realtà. Le norme inventate da Bassanini sono state una tragedia.
GIANLUCA COCCO
Concordo sul fatto che le nomine fiduciarie favoriscono la corruzione. Peraltro, non va trascurato che l’influenza dei poteri politici su chi gestisce le risorse di una P.A. ha forti effetti negativi anche quando non sconfina i limiti della legalità. Negli ultimi vent’anni sono stati fatti enormi passi in avanti sulla separazione dei poteri, ma come dice lei la scelta non è stata talmente netta da spezzare totalmente il cordone ombelicale. Va detto, inoltre, che i dati riportati sugli Enti locali trascurano un aspetto: nella stragrande maggioranza dei comuni non esiste la Dirigenza e i servizi sono diretti dai relativi Responsabili (c.d. paradirigenti) che, benchè accedano quasi sempre per concorso, acquiscono la responsabilità solo in seguito alla nomina del Sindaco. Dunque si può dire che la quasi totalità dei dipendenti pubblici chiamati a dirigere i servizi sono nominati dagli organi politici. E’ difficile che la politica rinunci a questi forti condizionamenti: si tratterebbe di minare la fitta rete di clientele che facilmente riesce a tessere. Saluti.
umberto carneglia
Pur non priva di spunti interessanti e buone intenzioni, la riforma Brunetta prevede complessivamente un rafforzamento del controllo della politica sulla Pubblica Amministrazione e non il suo contrario. ” ….. l’accesso alla qualifica di dirigente di prima fascia …. avviene per pubblico concorso …. per il 50% dei posti …. ” art. 43, 44, 46, 47. E la parte restante? E’ appannaggio della politica? Scorrendo gli articoli si incontra ad ogni passo l’avvolgente presenza della politica in tutti gli organi di valutazione e controllo della Pubblica Amministrazione . Si guardino in particolare gli articoli 13, 14, 30, 42, 71.
La redazione
La riforma operata dal Ministro Brunetta contiene certamente un insieme di elementi negativi e positivi. Tra quelli negativi sicuramente l’errata concezione che la produttività vada perseguita mediante la prevalente valutazione delle attività individuali, nell’illusione che dannosi elementi di competenzione tra dipendenti possano fruttare risultati complessivamente positivi per l’organizzazione nel suo complesso. Nelle aziende private si agisce in tutt’altro modo.
La circostanza che la Commissione nazionale per la valutazione sia composta da soggetti nominati dagli organi politici è certamente vera. Non si può negare che gli organi politici non abbiano sicuramente abdicato ai loro poteri.
Tuttavia, occorre sempre considerare che l’apparato amministrativo è posto al servizio degli organi di governo, i quali hanno tutto il diritto di esercitare il potere di indirizzo. Che, talvolta, si estende anche all’individuazione dei componenti di organi tecnici. Non si può negare lo sforzo della riforma di accentuare l’indipendenza dei componenti di tali organi, escludendo la possibilità di nomina nei confronti di chi ricopra o abbia ricoperto incarichi politici o sindacali.
Tra gli elementi positivi della riforma c’è oggettivamente l’intento di adeguare la disciplina degli incarichi dirigenziali alle sentenze della Consulta, allo scopo di rendere più stabile e, dunque, più forte l’autonomia della posizione dei dirigenti.
Nessuno può garantire che, poi, le norme vengano rispettate. Purtroppo, troppo spesso, vi è un abuso nella gestione degli incarichi dirigenziali: basti pensare al caso del Comune di Milano.
La riforma ha gettato le basi, però, per contrastare normativamente prassi illegittime, evidenziando che sono compatibili con la Costituzione solo sistemi di incarico e revoca dei dirigenti pubblici basati sulla valutazione delle competenze e non dell’appartenenza politica. E’ un passo molto importante, di segno contrario alle riforme Bassanini e Frattini.
Marcello Battini
Non intendo aggiungere molto a quanto scritto da fabio Gonnella che mi ha bruciato sul tempo, ma l’esperienza francese (Enac) m’induce a ritenere che sarebbe una buona cosa se tutti i dirigenti pubblici fossero obbligatoriamenti scelti tra i laureati presso un istituto superiore specializzato, al quale sia possibile accedere, dopo corsi di laurea ordinari, riservati ai più meritevoli. Le superiori capacità professionali dei candidati, la loro forza caratteriale, il loro maggior potere contrattuale nei confronti del potere politico, potrebbero costituire un’argine virtuoso all’ingerenza dei politici. Quanto a Brunetta, che stia scherzando lo sanno tutti.
Dario Quintavalle (Dirigente del Ministero della Giustizia)
Articolo molto corretto, ma il termine spoils system viene spesso usato a sproposito. Nel sistema americano, le nomine sono fiduciarie, ma esse decadono automaticamente col finire della presidenza che le ha fatte. In Italia invece, i nominati politicamente restano e spesso vengono stabilizzati. Aggiungerei altri temi di riflessione: 1) il venir meno del Ruolo Unico dei Dirigenti ha legato ogni dirigente alla sua amministrazione di appartenenza, precludendo lo svilupparsi di un mercato di professionalità allinterno della PA, e una salutare mobilità. 2) Se laccesso alla Dirigenza di seconda fascia avviene per concorso, lulteriore scatto a Direttore Generale avviene per nomina politica. La Legge Brunetta ha introdotto la previsione del concorso solo per una percentuale dei posti disponibili. Insomma, meritocrazia per una percentuale infima degli incarichi, e il vecchio andazzo della nomina politica per tutti gli altri. 3) Sono ancora pochissimi i concorsi, specie quelli della Scuola Superiore di PA: si crea artificialmente un vuoto nellorganico della dirigenza, che poi viene coperto o con nomine fiduciarie o con reggenze affidate senza trasparenza.
ottorino respighi
..Il famigerato organismo "indipendente" di valutazione della performance da chi è nominato? La risposta è qui, come tutti saprete… (art. 14, comma 3)… Non oso immaginare cosa accadrà negli Enti locali… saluti rino.
Bruno De Leo
Si può capire che la nomina di un capo dipartimento avvenga in via fiduciaria in quanto dovrà attuare le linee programmatiche indicate dal sindaco e dal consiglio comunale e non remare contro ma non è sostenibile la nomina fiduciaria dei dirigenti addetti al controllo economico e finanziario. Questi dirigenti dovrebbero essere destinatari di norme che favoriscano la loro indipendenza: che senso ha affidare il controllo contabile e finanziario concomitante alla produzione di provvedimenti amministrativi a dirigenti la cui posizione giuridica ed economica dipende tutta dalla politica? Come potranno essere eliminata la prassi di far rilevare ingenti debiti fuori bilancio a cui comunque bisognerà far fronte? Come potrà porsi un freno alla rilevazione di residui attivi non realizzabili con conseguente rilevazione di avanzi di bilancio fasulli che finanziano spese in pratica non coperte? I dirigenti responsabili del servizio economico finanziaro saprebbero bene come fare ma dovrebbero essere posti nelle condizioni di poter dire dei no senza mettere a rischio certo la loro posizione funzionale ed economica.
Enrico
Dopo anni di Amministratore Locale mi son posto un problema: l’amministratore pubblico rischia il posto ogni giorno (ogni cinque anni), sente le lamentele ogni giorno, il dipendente pubblico non rischia il posto mai. Per questo sono arrivato ad un amara soluzione: Spoils System completo. Io metto le mie persone e se non vanno posso cambiarle; ipotizzo una lista o una cooperativa che fornisce lavoratori qualificati. Ogni parte politica potrà avere la propria. Il concetto è semplice: io rischio e metto la faccia ed il posto, tu rischi e metti il posto. Manca un controllore. Il controlloroe che dovrebbe servire a frenare la collusionbe e la corruzione fra puibblico e privato. La soluzione mi riesce ancora difficile…. Ma sono altresì sicuro che in un mondo onesto, tale modello di macchina amministrativo-burocratica sarebbe molto più efficiente, rapida ed efficace.