ARMI SPUNTATE CONTRO LA CORRUZIONE

A pochi giorni dalla ricorrenza del ventennale dell’arresto di Mario Chiesa, presidente del Pio Albergo Trivulzio di Milano, casus belli dell’emersione della cosiddetta Tangentopoli con l’inchiesta “Mani Pulite”, il Parlamento torna a discutere il disegno di legge dal titolo “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” presentato il 4 maggio 2010 e approvato dal solo Senato il 15 giugno dell’anno scorso.

PREGI E DIFETTI DEL DDL

Non è la prima volta che si prova a riformare la struttura normativa relativa ai reati di corruzione e concussione, eppure non si rinvengono ancora significative modifiche rispetto al modello utilizzato dal legislatore storico. (1)
Anche la lettura dell’attuale versione del disegno di legge non pare mutare particolarmente la situazione, benché sia ravvisabile un lodevole tentativo, ancorché abbozzato, di identificare e circoscrivere quelle condotte, penalmente poco o nulla rilevanti, che però costituiscono linfa vitale per gli illeciti, quali la poca trasparenza che permea l’attività amministrativa e la definizione di eventuali conflitti di interessi degli incaricati di pubblico servizio.
Positive inoltre l’istituzione dell’Autorità nazionale anticorruzione, in attuazione dell’articolo 6 della Convenzione Onu 2003, la tutela del dipendente pubblico che denuncia l’illecito e la delega all’esecutivo per l’adozione di un regolamento in materia di ineleggibilità di soggetti raggiunti da condanna per delitto non colposo.
Meno apprezzabile invece, da un punto di vista strettamente criminologico, appare il generale inasprimento delle pene: il white collar criminal appare perlopiù insensibile alla gravità della sanzione comminata, mentre reagisce notevolmente al crescere della probabilità di essere scoperto. (2)

LA PROPOSTA DI CERNOBBIO

Il disegno di legge tuttavia non raccoglie le istanze più significative mosse dalla dottrina penalistica nel corso degli anni, quali la semplificazione del frammentato quadro normativo e l’abbattimento dell’indice di occultamento del reato (la cosiddetta “cifra nera”), che furono propri del progetto di riforma detto “proposta di Cernobbio”. (3)
Quella proposta era modellata sulla falsariga degli ordinamenti europei, lungo una direttrice di indebolimento o – più spesso – di abbandono del paradigma del patto illecito come nucleo esclusivo dei reati corruttivi: il legislatore inglese, francese, tedesco e spagnolo (oltre che a quello nordamericano), constatando l’evoluzione della corruzione quale patologia endemica del sistema e non di mero contratto illegale tra un privato e un pubblico ufficiale, hanno negli anni riscritto le norme penali mettendo a fuoco non tanto l’accordo (rectius: l’esistenza dell’accordo) tra imprenditore e incaricato di pubblico servizio, quanto lo scambio reale o promesso di denaro o altra utilità tra i due.
In altre parole, la struttura della riforma non richiedeva più che la prova della corruzione fosse fondata sull’identificazione dell’atto del pubblico ufficio oggetto di mercimonio, poiché raramente i fatti corruttivi idonei a incidere sull’economia di un paese si presentano con una struttura così semplice. E d’altra parte, prescindeva del tutto dall’indagine se l’atto retribuito fosse conforme o contrario ai doveri dell’ufficio, ovvero antecedente o susseguente rispetto al momento dell’accordo, così come invece è previsto dalle norme in vigore. (4)
I riformatori avevano invece creato ipotesi di non punibilità collegate a condotte di collaborazione, volte primariamente a spezzare dall’interno il vincolo di omertà che lega corrotto e corruttore. Avevano infatti previsto una specifica clausola di non punibilità espressa per chiunque avesse denunciato spontaneamente, e per primo, un episodio di corruzione entro tre mesi dalla realizzazione dell’illecito e prima che la notizia di reato fosse stata iscritta nel registro generale a suo nome, fornendo indicazioni utili per la individuazione degli altri responsabili. (5)
Sono modifiche che parrebbero dotate di una reale efficacia deterrente nei confronti dei reati di corruzione, poiché andrebbero ad alterare il reciproco interesse dei soggetti del reato a difendersi vicendevolmente.
E sono modifiche necessarie soprattutto perché uno Stato democratico non può reggere a lungo un “costo della corruzione” nell’ordine di 60 miliardi di euro l’anno, come stimato dalla Corte dei conti. (6)

EFFETTI SULL’ECONOMIA

Da un punto di vista economico, una recente ricerca ha messo in relazione l’interazione tra la variazione percentuale del prodotto interno lordo e l’emersione di vicende corruttive di una certa rilevanza. E ha confermato la tesi generale per cui fasi negative del ciclo economico facilitano l’emersione di fenomeni di criminalità politico-affaristica in generale e corruttiva in particolare. (7) Ciò non vuol dire affatto che la casistica di reati di corruzione aumenti nei frangenti di crisi economica, anzi è assunto condiviso che gli illeciti tendano a essere costanti nel tempo: si può riscontrare un’improvvisa contrazione solo quando l’emersione degli scandali è tale da innalzare esponenzialmente il “costo del rischio” del mercato illegale, rendendo l’accordo corruttivo “diseconomico”. A riprova di ciò, negli appalti banditi dopo la scoperta di Tangentopoli, il prezzo pagato dagli enti pubblici è calato in media del 40-50 per cento: a semplice titolo di esempio, dai 300-350 miliardi di lire per chilometro della metropolitana milanese si è passati a 150-250 miliardi, mentre dai 5mila miliardi stimati ai 1.990 effettivi di spesa per il completamento del nuovo terminal dell’aeroporto di Malpensa.
L’analisi dei costi dell’interazione tra privato e pubblica amministrazione in Italia, in condizioni all’apparenza “fisiologiche” come quelle attuali, pare mostrare marcatamente l’incidenza della corruzione non scoperta: appare così (almeno in parte) meno inspiegabile perché i 564 chilometri di linee ad alta velocità realizzate nel paese abbiano avuto un costo medio di 32 milioni di euro al chilometro, contro i 10 milioni della Francia e i 9 della Spagna, che infatti hanno più del doppio delle nostre infrastrutture, rispettivamente 1.549 km e 1.030 km.
Eppure nelle disposizioni contenute nel disegno di legge non sembrano esservi quegli strumenti idonei a condizionare il mercato della corruzione, che poi altro non è che una tassa occulta sui cittadini estranei all’accordo criminale.
L’esperienza anglosassone ha consegnato sistemi normativi del tutto efficaci. (8) Il legislatore nazionale non pare interessato a far proprio alcun modello estero. D’altra parte, nel paese vi sono ampi strati di ceto politico e imprenditoriale ampiamente collusi e ciò grava l’economia, anche la più produttiva, di un peso che nessun ordinamento è in grado di reggere. L’emersione dello scandalo di Tangentopoli, con i suoi numerosi effetti, rilevabili soprattutto in termini macroeconomici, testimonia meglio di qualunque ricerca scientifica la validità dell’assunto.

(1) Il nostro codice penale fu promulgato nel 1930. Tra tutti i recenti tentativi di riforma, qui il riferimento è alle quattro commissioni cosiddette Pagliaro, Grosso, Nordio e Pisapia. La modifica più organica è dovuta alla legge 26 aprile 1990, n. 86. La dottrina più esigente comunque ha definito l’intervento del legislatore “spensierate divagazioni” (vedi T. Padovani, “Il confine conteso”, in Riv. it. dir. proc. pen. 1999, 04, p. 1302).

(2) Anche a fronte di pene lievi o di modesta entità, cfr. C. E. Paliero, “L’economia della pena (un work in progress)”, in Riv. it. dir. e proc. pen. 2005, 04, p. 1367.

(3) “Proposte in materia di prevenzione della corruzione dell’illecito finanziamento ai partiti”, in Riv. it. dir. proc. pen. 1994, 1025. Nota anche come “proposta della Statale”, fu presentata ufficialmente il 14 settembre 1994 da un gruppo di magistrati e docenti universitari: G. Colombo, P. Davigo, A. Di Pietro, F. Greco, O. Dominioni, D. Pulitanò, F. Stella, M. Dinoia. In dottrina si ricorda, tra gli altri, F. Stella, “La filosofia della proposta anticorruzione”, in Riv. trim. dir. pen. ec. 1994, p. 935; D. Pulitanò, “Alcune risposte alle critiche verso la proposta”, in Riv. trim. dir. pen. econ. 1994, p. 948 e “La giustizia penale alla prova del fuoco”, in Riv. it. dir. pen. proc. 1997, p. 3; T. Padovani, “Il problema “tangentopoli” tra normalità dell’emergenza ed emergenza della normalità”, in Riv. it. dir. proc. pen., 1996, p. 453-454.

(4) A. Spena, “Il “turpe mercato”. Teoria e riforma dei delitti di corruzione pubblica”, Giuffrè, Milano 2003.

(5) La causa di non punibilità risultava peraltro condizionata dalla realizzazione di condotte di restituzione del “prezzo della tangente” da parte del corrotto e di messa a disposizione di una somma pari all’importo della tangente versata da parte del corruttore.

(6) Vedi http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2012-02-17/corruzione-costa-miliardi-economia-063713.shtml?uuid=AaZLH7sE.

(7) Vedi M. Arnone, P. Davigo, “Arriva la crisi economica? Subito spunta la corruzione”, in Vita e Pensiero, 2005. Vedi inoltre, P. Davigo, G. Mannozzi, La corruzione in Italia. Percezione penale e controllo penale, Laterza, p. 60.

(8) Negli Stati Uniti la corruzione viene perlopiù scoperta ricorrendo al cosiddetto “agente provocatore”, mentre nel Regno Unito si è optato per un sistema di tutela preventivo: severissimo controllo dei bilanci dei partiti e linee-guida per l’incaricato di pubblico servizio.