Così il decentramento ha cambiato la classe politica

Il federalismo non va più di moda, ma ha avuto qualche effetto sulla selezione della classe politica locale? Dopo l’introduzione dell’Ici, i sindaci dei comuni finanziariamente autosufficienti hanno meno esperienza politica e più competenze manageriali. Implicazioni per il disegno istituzionale
DOVE IL FEDERALISMO HA FUNZIONATO
Dopo la sbornia federalista degli ultimi vent’anni, il barometro dell’opinione pubblica in tema di decentramento si è di recente decisamente orientato al cattivo tempo, complici soprattutto gli scandali di cui si sono macchiati i consiglieri regionali. Ma fare di tutta l’erba un fascio è ovviamente sbagliato. In una prospettiva storica, il decentramento ha sicuramente funzionato meglio per i comuni che per le Regioni e le province. Dopotutto, un ex-sindaco è l’attuale – popolarissimo – presidente del Consiglio. E ha sicuramente funzionato meglio al Centro-Nord rispetto al Sud del paese, come mostra un’abbondante evidenza empirica. C’è qualche ragione per questo diverso risultato? Siccome le politiche le decidono i politici, un modo diverso per porsi la stessa domanda è chiedersi se, e come, a seguito del decentramento, sia cambiata la classe politica locale.
LA RIFORMA DELL’ICI
Per rispondere alla domanda, in un lavoro congiunto abbiamo studiato un episodio particolarmente rilevante di decentramento fiscale, l’introduzione dell’Ici, l’imposta comunale sugli immobili, avvenuta nel 1993. (1) Che l’Ici sia stata importante lo dimostra la figura 1: in un solo anno, a seguito della riforma, lo “sbilanciamento verticale”, cioè la quota dei trasferimenti sul totale delle entrate comunali, è crollato in media di oltre 20 punti, dal 60 al 40 per cento. Naturalmente, l’impatto è stato molto diverso sul territorio perché diversa è la distribuzione delle basi imponibili, con i comuni più ricchi che sono diventati di colpo (quasi) finanziariamente indipendenti, e i comuni più poveri che invece hanno continuato a dipendere pesantemente dai trasferimenti dal centro.
Per la classe politica, ci siamo concentrati sui sindaci delle principali città italiane (tutti i capoluoghi di provincia) e, guardando alla loro professione prima di accedere alla carica, abbiamo distinto tra sindaci-politici, cioè candidati che anche prima di diventare sindaci avevano già accumulato un’ampia esperienza politica, e sindaci-manager, cioè candidati che prima di diventare sindaci provenivano dalle professioni più manageriali della società civile. (2)
I risultati sono molto netti e illustrati a titolo esemplificativo nella figura 2, che mostra l’evoluzione della percentuale di sindaci con competenze manageriali, differenziando i comuni tra quelli con reddito pro-capite sopra e sotto la mediana (una proxy della base imponibile a disposizione di ogni città). Dove la base imponibile della nuova imposta era relativamente elevata, il rinnovamento della classe politica locale è stato molto marcato: un numero più elevato di sindaci è arrivato direttamente da professioni manageriali della società civile. Dove invece la base imponibile era bassa, i sindaci sono rimasti per lo più politici di professione.
UNA SCELTA RAZIONALE DEGLI ELETTORI?
Perché questa differenza? Una possibile spiegazione, discussa in maggior dettaglio nel lavoro allegato, si basa su un semplice calcolo razionale degli elettori (e relativa auto-selezione o selezione da parte dei partiti del personale politico locale). Dove l’ente locale è finanziariamente autonomo serve essenzialmente un sindaco con buone competenze manageriali, che sappia far funzionare la macchina comunale. Laddove, invece, l’ente locale è fortemente dipendente dai trasferimenti, serve essenzialmente un sindaco con buone connessioni politiche per garantire che le risorse continuino a fluire dal centro.
Naturalmente, l’evidenza illustrata nella figura 2 è tutt’altro che ultimativa. Per esempio, nel 1993 è cambiata anche la legge elettorale: non sarà questa la ragione fondamentale perché i comuni più ricchi hanno avuto sindaci diversi ? Nel 1993 sono anche cambiati i partiti (Forza Italia e Lega Nord hanno preso il posto dei partiti della Prima Repubblica): non sarà per questo che è cambiata la classe politica? I comuni ricchi sono localizzati maggiormente al Nord e i poveri al Sud: non sarà per le differenze strutturali tra Settentrione e Meridione che l’effetto è diverso? O si tratta solo di un problema di “offerta”: nei comuni poveri non ci sono abbastanza potenziali sindaci con competenze manageriali? E, infine, i sindaci manager hanno fatto davvero una differenza in termini di qualità o quantità dei servizi offerti?
Il lavoro allegato risponde a tutte queste obiezioni, con una batteria di esercizi e controlli econometrici. Il punto è che pur controllando per tutte quelle possibili, i risultati continuano a sostenere la semplice evidenza riportata nella figura 2. Per esempio, l’effetto di selezione della classe politica c’è anche limitando le stime ai soli comuni del Centro-Nord; e c’è, sia pure in forma attenuata, anche guardando ad altri esempi di decentramento (l’introduzione dell’addizionale Irpef nel 1999), cioè a parità di legge elettorale; c’è anche controllando per il partito di appartenenza del sindaco o per altre caratteristiche strutturali del territorio o del sistema politico locale. E sì, a parità di condizioni, le caratteristiche del sindaco contano in termini di qualità e quantità dei servizi offerti.
LE IMPLICAZIONI
Quali sono le implicazioni dell’analisi? La prima è una conferma del fatto che il decentramento funziona bene solo se è finanziariamente responsabile, cioè se è accompagnato da un forte grado di autonomia sul lato fiscale. Questo è un aspetto noto nella letteratura, ma la nostra analisi suggerisce come l’effetto passi anche attraverso un processo di selezione della classe politica. Non è forse una coincidenza che l’autonomia fiscale effettiva attribuita alle Regioni con il decentramento sia stata molto minore che nel caso dei comuni. (3)
La seconda implicazione è che c’è poca speranza che il decentramento possa portare ai risultati attesi laddove, per ragioni strutturali, le risorse comunque continuano ad arrivare dal centro. Se paga qualcun altro, ci sono pochi incentivi a controllare come i soldi sono spesi e un buon politico è uno che porta risorse a casa, non necessariamente uno che sa spenderle meglio.
 
(1) Bordignon M., Gamalerio M. e Turati G “Decentralization, Vertical Fiscal Imbalance, and Political Selection”, 2014.
(2) L’esperienza politica è misurata in termini di anni passati in politica prima di diventare sindaci, nelle assemblee legislative o negli esecutivi di tutti i livelli di governo, compreso il parlamento europeo. Per misurare la managerialità delle diverse professioni abbiamo usato alternativamente un indice sviluppato dall’Isfol (l’Istituto per lo sviluppo della formazione professionale dei lavoratori del ministero del Lavoro) e varie aggregazioni delle professioni private che intuitivamente richiedono più managerialità; nella definizione più ristretta per esempio abbiamo usato solo manager e dirigenti di imprese, ingegneri e architetti. I risultati sono grosso modo gli stessi qualunque definizione venga usata. Non ci sono invece effetti se si usa solo il livello di istruzione del sindaco, una misura comunemente impiegata per la “qualità” dei politici nella letteratura. Sono proprio le competenze manageriali a fare la differenza, non il livello di istruzione.
(3) Le Regioni hanno avuto l’Irap e poi l’addizionale Irpef, ma de jure o de facto questi tributi sono stati vincolati al finanziamento della sanità, una funzione cogestita con lo Stato centrale. E la compenetrazione tra classe politica nazionale e regionale è rimasta molto maggiore nel caso delle Regioni che dei comuni.
Figura 1 – Trasferimenti dal Governo centrale in percentuale delle entrate comunali

Fonte: Bordignon, Gamalerio, Turati (2014)
 
Figura 2 – Quota dei sindaci con competenze “manageriali” in comuni ricchi e poveri

Fonte: Bordignon, Gamalerio, Turati (2014)