Rompere il circolo vizioso tra banche e debito sovrano

L’unione bancaria europea può essere completata solo se si riduce la quantità di debito pubblico in mano alle banche. Si potrebbe farlo imponendo un requisito di capitale agli istituti che detengono debito sovrano sopra una determinata soglia. Non sarà una discussione facile, ma è necessaria.

Ostacoli all’unione bancaria

L’unione bancaria europea è passata dalla fantasia alla realtà in poco tempo, con la Banca centrale europea che ora svolge il ruolo di supervisore degli istituti più grandi dell’area. È già cambiato molto per diverse fra le principali banche nazionali, in precedenza trattate coi guanti di velluto dai supervisori nazionali. Ma lo scopo ultimo dell’unione bancaria, sancito in modo indimenticabile dai capi di stato e di governo nel giugno 2012 come “l’imperativo a rompere il circolo vizioso tra le banche e il debito sovrano”, non è ancora stato raggiunto.
Un nodo essenziale nel circolo vizioso sono le vaste giacenze di debito pubblico nazionale detenute da molte banche europee. Ridurre queste attività è ora fondamentale per procedere nelle trattative per una più completa unione bancaria.
Nella prima metà del 2016, la presidenza olandese della UE ha tentato con coraggio di fare progressi, ma non è riuscita a superare lo stallo tra le diverse posizioni. La maggior parte dei paesi vuole mantenere aperta la possibilità di utilizzare i sistemi bancari nazionali come compratori di ultima istanza del proprio debito pubblico.
In maggio il governatore della Banca d’Italia ha fatto riferimento pubblicamente alla necessità di salvaguardare “la capacità delle banche di assorbire uno shock in caso di tensione sul mercato dei titoli sovrani nazionali”. Perfino la Germania, che di solito sostiene una rigida disciplina fiscale, è vincolata dal ruolo giocato dalle sue banche locali (le Landesbanken) nel finanziare alcune attività del settore pubblico a livello locale o regionale. Tuttavia, allo stesso tempo, il governo tedesco si è rifiutato di appoggiare la creazione di uno schema europeo di assicurazione sui depositi (Edis, European Deposit Insurance Scheme), una pietra miliare dell’unione bancaria, a meno che non vengano posti limiti all’esposizione delle banche verso i titoli di stato nazionali. La preoccupazione tedesca, non irragionevole, è che la condivisione del rischio insita nell’Edis potrebbe essere sfruttata da governi bisognosi di risorse. C’è il timore che possa essere usato per ottenere finanziamenti ai governi a condizioni più vantaggiose attraverso una diretta repressione fiscale o un’opera di “moral suasion” nei confronti delle banche nazionali.
La riunione Ecofin dei ministri delle finanze e dei governatori delle banche centrali ha stabilito, a metà giugno, che qualsiasi nuova iniziativa in merito al trattamento delle esposizioni verso i debiti sovrani dovrà attendere i risultati del lavoro del Comitato di Basilea. Solo allora l’Edis sarà discusso “a livello politico”.
Ma la questione dell’esposizione verso i debiti sovrani non può essere semplicemente ignorata. L’Eurozona ha bisogno di mettere le banche nelle condizioni di poter reggere a tensioni sui mercati dei titoli sovrani, anche negli stessi paesi di origine. Solo così il sistema bancario potrà assorbire gli shock che colpiscono l’economia locale – come è successo, per esempio, nei paesi baltici nel 2009-2010 quando le banche locali sono state sostenute da quelle scandinave. Sono necessarie solide misure normative per ridurre sensibilmente lo sbilanciamento verso il debito nazionale nei portafogli di titoli sovrani detenuti dalle banche e per impedire che gli squilibri si manifestino nuovamente.

Intervento sui requisiti di capitale

È una sfida specifica dell’Eurozona e richiede di trovare una soluzione al suo interno. Nei paesi dotati di una propria valuta, inclusi quelli che appartengono all’Unione europea, il legame tra sistema bancario e debito sovrano è meno “vizioso” poiché la banca centrale può agire da compratore di ultima istanza e acquistare il debito pubblico. Affidare il problema al Comitato di Basilea, dunque, non porterà quasi sicuramente a passi in avanti. Viceversa, l’Eurozona può ridurre fortemente lo squilibrio a favore del paese di origine, senza di fatto limitare l’ammontare complessivo di titoli di debito sovrano denominati in euro detenuti dalle banche come asset sicuri, poiché questi investimenti possono essere diversificati tra 19 paesi emettitori; tra l’altro, non ci sarebbe alcuna dannosa distorsione competitiva con le banche esterne all’Eurozona.
Il risultato potrebbe essere raggiunto tramite un graduale requisito di capitale obbligatorio specifico per ogni singolo debito sovrano dell’Eurozona.
Se le banche detengono titoli di uno specifico debito sovrano per un ammontare al di sotto del 25 o 50 per cento dei mezzi propri, per fare un esempio, il requisito di capitale sarebbe limitato, ma dovrebbe essere gradualmente aumentato una volta che quella soglia sia sorpassata. Questo migliorerebbe significativamente gli incentivi delle banche a evitare gli sbilanciamenti verso il proprio paese.
Le soglie non dovrebbero dipendere dal rischio percepito del singolo debito sovrano, ma dovrebbero essere applicate a tutte le banche dell’eurozona e a tutti gli stati membri nello stesso modo. L’incontrovertibile realtà è che non esiste un modo oggettivo per assegnare ai titoli di debito dei singoli paesi emettitori un peso calcolato in base al rischio e ogni tentativo di farlo potrebbe rivelarsi dannoso.
I soggetti che gestiscono il debito pubblico nazionale si opporranno con forza a possibili limiti alle esposizioni delle banche verso i debiti sovrani, ma la stabilità finanziaria li richiede. Insieme alle misure che fanno ricadere l’onere delle crisi bancarie sui creditori, ora in vigore sebbene non siano state sperimentate molto nella pratica, le limitazioni all’esposizione verso i debiti sovrani eviterebbero quella spirale di contagio che ha quasi affondato l’Eurozona tra il 2011 e il 2012. Inoltre, i limiti porterebbero una auspicabile disciplina fiscale nei paesi membri – una buona cosa considerato l’altrimenti inefficace struttura fiscale dell’eurozona. Numerosi paesi dell’UE già oggi hanno sbilanciamenti di entità ridotta nei loro portafogli: Finlandia, Olanda e Svezia, per citarne alcuni. Con adeguati accorgimenti nella fase di transizione, l’obiettivo è raggiungibile.
L’Eurozona dovrebbe puntare a un insieme di misure per rafforzare l’unione bancaria, incluse l’introduzione di limitazioni all’esposizione verso i debiti sovrani, l’attuazione diffusa dell’Edis, così come proposto dalla Commissione europea nel novembre 2015, e un’ulteriore armonizzazione dei profili rilevanti dei regimi di insolvenza bancaria, come ad esempio la gerarchia delle passività. Se consideriamo la persistente debolezza del sistema bancario in Italia, le imminenti elezioni in Germania e altrove, le distrazioni derivanti da Brexit e l’assoluta complessità delle questioni, non sembra probabile che la negoziazione si concluda in tempi rapidi. Ma prima inizia, meglio è.

L’articolo originale in lingua inglese è stato pubblicato sul sito di Financial Word