Trattato di Dublino: la riforma naufraga a Visegrad

I ministri dell’Interno dell’UE hanno respinto il compromesso della presidenza bulgara sulla riforma del trattato di Dublino. Il Consiglio europeo di fine mese potrebbe perciò decidere di mantenere le norme attuali. Per l’Italia non sarebbe una vittoria.

Le tre tappe del regolamento

Il primo banco di prova del nuovo governo sull’immigrazione è stato l’incontro dei ministri dell’Interno del 5 giugno, in cui si è discussa la modifica del regolamento di Dublino, in vista del Consiglio europeo di fine mese.
Il regolamento Dublino III (2013/604/Ce) è appunto la terza tappa di un processo iniziato nel 1990 con la Convenzione di Dublino (entrata in vigore nel 1997 per 12 stati firmatari) e proseguito nel 2003 con Dublino II. Definisce i criteri e i meccanismi per determinare quale sia lo stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno dei paesi membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide. In sostanza, il regolamento stabilisce che la richiesta di asilo deve essere gestita dal primo paese dell’Unione in cui il migrante ha messo piede. Si tratta indubbiamente di un meccanismo che oggi svantaggia i paesi mediterranei, ma che fu ideato anche per sopperire a un loro eccessivo lassismo nei controlli di frontiera, per il quale erano stati spesso richiamati.
Il regolamento ha evidenziato i propri limiti già nel 2015 quando la Germania, pur non essendo il primo paese di ingresso, decise di accogliere un milione di richiedenti asilo giunti attraverso la rotta balcanica. Da allora, la riforma è stata chiesta da più parti: la situazione in materia di migrazioni è profondamente cambiata rispetto a quando fu firmato l’accordo (dal 2013 al 2015 gli sbarchi nel Mediterraneo sono aumentati di 16 volte, da 64 mila a oltre 1 milione) e l’accordo penalizza fortemente i paesi di primo accesso.

Le proposte di riforma

Nel novembre 2017, dopo anni di negoziati, il Parlamento europeo aveva approvato una proposta di riforma molto ambiziosa. Il cambiamento principale consisteva nell’introduzione di una responsabilità condivisa nella gestione delle domande d’asilo: la competenza del procedimento, dunque, non sarebbe stata più solo del paese di primo ingresso, ma sarebbe stata definita sulla base di quote che riguardano tutti i membri dell’Unione, basate su criteri oggettivi. Sarebbero stati tenuti in maggiore considerazione i “reali legami” con altri stati membri, come la presenza di familiari o avervi già vissuto in precedenza.
Sarebbe stato inoltre introdotto un meccanismo di incentivo alla responsabilità, basato su limitazioni ai fondi UE per i paesi che avessero rifiutato il programma.
Appena un mese dopo l’approvazione della bozza del Parlamento, il Consiglio ha fatto parzialmente marcia indietro, cominciando a lavorare su un testo di compromesso presentato dalla presidenza bulgara del Consiglio dell’Unione. La proposta bulgara sarebbe stata addirittura peggiorativa rispetto allo status quo, eliminando la componente automatica dei ricollocamenti e lasciando le quote basate su impegni volontari da parte degli stati membri. Il nuovo testo avrebbe pure eliminato le sanzioni a chi rifiuta i migranti, sostituendole con un contributo per chi supera la quota prevista.

L’esperienza dei ricollocamenti

Già in occasione dell’avvio dell’Agenda UE sulle migrazioni (il cosiddetto piano Juncker del 2015), la Commissione europea aveva tentato di stabilire meccanismi automatici (basati su parametri oggettivi) per la ripartizione di richiedenti asilo e rifugiati sul territorio europeo. Il Consiglio optò invece per la negoziazione di quote diversificate, stabilite in accordo con i singoli paesi. Il risultato fu che molti stati prima hanno ottenuto quote bassissime, poi hanno di fatto rifiutato di applicare il programma. Emblematico l’atteggiamento dell’Ungheria che, nell’ottobre 2016, organizzò un referendum (fallito) chiedendo ai cittadini di esprimersi contro la propria quota (1.294 migranti), peraltro concordata dallo stesso governo ungherese in sede europea.

Tabella 1 – Stato di avanzamento dei ricollocamenti di migranti da Italia e Grecia nei paesi UE

(Decisione del Consiglio (UE) 2015/1601 del 22.9.2015)

Fonte: Com(2018) 250 del 14.3.2018

Rischio paralisi

Vista la posizione dei paesi del gruppo di Visegrad, sembra naufragata non solo la proposta del Parlamento europeo, ma appare difficile anche recuperare il compromesso indicato dalla Bulgaria. Si va, dunque, verso un mantenimento dello status quo, oggettivamente una sconfitta per i paesi di frontiera come Italia e Grecia.
L’Italia potrebbe cantar vittoria solo se si riaprisse il negoziato sulla proposta del Parlamento UE, sulla quale potrebbe trovare l’assenso dei paesi dell’Europa occidentale e meridionale, ma non di quelli dell’Est.
Se poi ogni possibilità di modifica del trattato dovesse fallire, benché lo status quo di oggi possa star bene a tutti i paesi non di frontiera, la responsabilità non sarebbe in astratto “dell’Europa”, ma di quei paesi guidati da partiti nazionalisti e xenofobi, spesso elogiati da alcune forze politiche nostrane.
D’altro canto, la sensazione è che questa sia l’ultima occasione nell’attuale legislatura per mettere mano al regolamento, visto che da luglio comincerà il semestre di presidenza dell’Austria (disponibile a discutere del controllo delle frontiere esterne, ma non certo dei ricollocamenti) e che nel maggio 2019 si svolgeranno le elezioni per il rinnovo dell’Europarlamento.
Il rischio è quindi che anche questa occasione venga sprecata, lasciando immutata la politica su una questione cruciale e complessa e in un clima tra gli stati membri ancora più aspro.