Affitti e cedolare: l’emersione resta in dubbio

In dieci anni di applicazione, la cedolare secca è stata un successo fra i proprietari di case. Più difficile è stabilire se l’emersione di affitti prima sottratti al fisco abbia compensato la perdita di gettito dovuta alla misura.

Il successo della cedolare

Le statistiche fiscali del Ministero dell’Economia e delle Finanze per l’anno d’imposta 2020 offrono l’opportunità di valutare i risultati di dieci anni di applicazione della cedolare secca. Qui, in particolare, ci soffermiamo sull’ipotesi che era alla base della sua introduzione, secondo la quale la riduzione del carico fiscale sui canoni, facendo emergere quote di reddito imponibile altrimenti sottratte al fisco, sarebbe stata priva di effetti negativi sul gettito. In un successivo articolo analizzeremo il livello dei canoni di locazione ai quali è applicata la cedolare secca e i suoi effetti per gli inquilini.

A partire dai redditi prodotti nel 2011, i proprietari degli immobili residenziali hanno potuto scegliere di assoggettare i proventi della locazione a un’imposta sostitutiva, alternativa all’Irpef, che per i canoni di mercato è del 21 per cento fin dall’inizio e per quelli concordati è stata del 19 per cento per i primi due anni e poi abbassata al 14 per cento per il 2013 e al 10 per cento dal 2014.

Nella dichiarazione dei redditi presentata nel 2021, il campo in cui riportare i redditi da cedolare secca sui canoni di mercato è stato riempito circa 1,9 milioni volte e quello sui canoni concordati oltre 900mila volte. Il contribuente vi riporta la somma dei redditi imponibili assoggettata a cedolare, che quindi può essere il ricavato della locazione di più abitazioni oppure di quello di una quota di una sola casa: nel primo caso la frequenza del riempimento del campo sottostimerebbe il numero di abitazioni affittate, nel secondo lo sovrastimerebbe. Se ipotizziamo che le due situazioni si compensino, ne deriva che, nel 2020, i canoni di 2,8 milioni di abitazioni sono stati tassati con una delle due aliquote della cedolare secca; i loro proprietari hanno ricavato 17 miliardi di euro.

Dal 2012, quando fu possibile applicarla per l’intero anno fiscale, al 2020, il numero complessivo di abitazioni soggette a cedolare è cresciuto tre volte e mezzo: 2,7 per quelle a canone libero e 8,8 per quelle a canone concordato. I proprietari continuano, però, a preferire nettamente affittare a canoni di mercato.

I numeri attestano un indubbio successo della cedolare secca presso i proprietari delle abitazioni. D’altra parte, sarebbe almeno singolare se non fosse così, dato il notevole risparmio di imposta che garantisce loro. Considerando la sola Irpef di competenza dello stato (senza contare quindi il risparmio delle addizionali e altre imposte che così non si pagano), con la cedolare secca, nel 2020, i proprietari delle abitazioni hanno risparmiato intorno a 2 miliardi di euro, rispetto a quanto avrebbero pagato con l’imposta progressiva (la cifra è la differenza tra l’imposta pagata con la cedolare secca e l’Irpef calcolata applicando ai canoni assoggettati a cedolare, al netto delle deduzioni previste per l’imposta progressiva, le aliquote marginali previste per i singoli scaglioni di reddito dei proprietari). In dieci anni il risparmio è di 14 miliardi, 11 dei quali a beneficio dei proprietari che hanno applicato la cedolare ai canoni di mercato.

Migrazione ed emersione dell’imponibile

L’intero risparmio d’imposta per i proprietari sarebbe interamente da conteggiare come perdita di gettito se l’abbassamento dell’aliquota non avesse determinato alcun ampliamento della base imponibile con l’emersione almeno di una parte in precedenza nascosta al fisco, ma solo la migrazione da un regime fiscale all’altro. Al riguardo, la relazione sull’economia sommersa e sull’evasione fiscale del 2021 ritiene necessario un approfondimento dell’analisi, distinguendo anche per categorie catastali (p. 112), e l’Omi evidenzia la difficoltà di stimare gli effetti della cedolare secca sull’emersione del gettito.

Esaminando le serie storiche della Tabella 1, si potrebbe ipotizzare una certa reattività del numero dei contratti alle variazioni delle aliquote d’imposta. Nei primi anni di applicazione della cedolare, il loro numero aumenta in misura non trascurabile. È particolarmente sostenuto l’incremento in percentuale dei contratti a canone concordato, con due salti evidenti nel 2013 e nel 2014, quando l’aliquota applicata diventa progressivamente più competitiva rispetto a quella dei canoni di mercato. Nel 2013, però, è rilevante anche la crescita, rispetto al 2012, del numero di abitazioni con canone libero. Quei gradini nei profili delle serie storiche indurrebbero a pensare che una quota preponderante dei canoni tassati con la cedolare secca riguardasse abitazioni la cui locazione non era in precedenza dichiarata al fisco. L’ipotesi non è, però, inequivocabilmente suffragata dal numero totale di abitazioni locate di proprietà di persone fisiche: nel 2014, si era ridotto di 400 unità rispetto ai 2.820.045 del 2012; nello stesso periodo, il numero di abitazioni con cedolare secca aumentava di 700 mila unità. Nel 2019 il totale delle abitazioni locate superava di poco i 3,6 milioni, 700 mila in più del 2014, ma l’asticella del loro incremento si situa 550 mila sotto l’aumento del numero di canoni tassati con cedolare.

Questi scarti dovrebbero consigliare una certa cautela nell’attribuire alla cedolare una grande capacità di far emergere l’imponibile in misura rilevante. Come si può osservare nella Figura 1, la percentuale sul totale assoggettato a cedolare secca dell’imponibile che la sua applicazione avrebbe dovuto far emergere per compensare la perdita di gettito sui canoni prima tassati con l’Irpef è sempre stata molto alta; e lo è anche quella del corrispondente numero di abitazioni. Nel 2020 l’indifferenza fiscale dell’applicazione della cedolare si otterrebbe se sei su dieci del totale delle abitazioni il cui canone è stato tassato con un’aliquota proporzionale fosse il risultato dell’emersione. Il che contrasta con l’evoluzione del numero totale delle abitazioni in locazione. 

Figura 1 – Percentuale sui rispettivi totali dell’ammontare di base imponibile e del corrispondente numero di abitazioni che l’applicazione della cedolare secca avrebbe dovuto fare emergere per compensare la perdita di gettito sui canoni in precedenza tassati con l’Irpef e migrati all’imposta proporzionale *.