La destinazione dei beni immobiliari confiscati coniuga obiettivi di deterrenza, riparazione del danno e rigenerazione urbana. La sua efficacia è però frenata da lentezze procedurali e dall’assenza di valutazioni sul loro utilizzo in diversi contesti socioeconomici.
Cosa dice la legge
Come spesso accade, anche nell’ultima campagna elettorale, i partiti sono tornati a occuparsi di temi che spesso trascurano durante la legislatura, come la lotta alla mafia. Tra le varie proposte, il Pd di Enrico Letta nel suo programma indicava “l’adozione a livello europeo di una legislazione sulla confisca dei beni e sui delitti di associazione mafiosa, sul modello della legislazione italiana”. Purtroppo, il partito, come pure gli avversari, non si propone di riformare quella stessa legislazione che negli anni ha evidenziato importanti lacune.
A partire dal 1982, con l’approvazione della legge Rognoni-La Torre, il legislatore ha previsto che i beni confiscati a persone condannate per reati di natura mafiosa fossero riassegnati a un nuovo uso. La politica è stata pensata sia come misura antimafia, in grado di ridurre il capitale in capo all’organizzazione mafiosa e di indebolirne la capacità di presidiare il territorio, sia come un modo per compensare le comunità locali attraverso la conversione degli asset in presidi locali in grado di erogare servizi di pubblico interesse.
Secondo le stime Eurispes, tra il 1992, anno in cui la politica ha cominciato a essere attuata in modo sistematico, e il 2020 sono stati confiscati oltre 35 mila beni, per un patrimonio complessivo di 32 miliardi di euro. Come si può apprezzare dalla figura 1, i beni si concentrano nelle regioni con più forte presenza mafiosa, ovvero Sicilia (38 per cento), Calabria (17 per cento), Campania (16 per cento) e Puglia (9 per cento). Tuttavia, un numero non irrilevante si trova nelle regioni del Centro e Nord Italia, soprattutto in Lombardia (7 per cento) e Lazio (5 per cento).
Nonostante diversi interventi normativi volti a correggere i limiti della misura, non ci sono state negli anni significative riduzioni dei tempi che intercorrono tra confisca e destinazione: in media rimangono superiori ai 10 anni. Ancor più grave è però l’incertezza circa gli obiettivi perseguiti e i risultati ottenuti sinora. Non è mai stata prodotta un’analisi di costi e benefici in grado di dar conto degli effetti della politica, al di là della semplice rendicontazione del valore di mercato stimato dei beni. Tale valore, peraltro, non si traduce in maggiore capacità finanziaria per i comuni destinatari, in quanto ne viene venduto solo un numero ridotto. Il beneficio per la comunità è invece assicurato quasi interamente dai servizi erogati negli immobili convertiti a nuovo uso. Senza analisi attendibili sul reale valore dei servizi, non si sono potute definire chiare linee guida in relazione alla scelta se assegnare gli immobili confiscati a istituzioni pubbliche e onlus operanti sul territorio o venderli per investire il ricavato in politiche più rilevanti per le comunità locali.
Alla luce di questa carenza di evidenza empirica sul tema, un nuovo studio si propone di analizzare l’impatto della destinazione dei beni sulla riqualificazione dei quartieri dove sono localizzati. A questo scopo, l’analisi esamina il valore economico degli immobili situati in prossimità dei beni destinati, prima e dopo le destinazioni stesse.
L’impatto generale
I risultati suggeriscono che gli immobili destinati hanno in media un effetto positivo, per quanto limitato, sull’area circostante. Per ogni immobile destinato, si stima un aumento del valore degli immobili residenziali localizzati entro un raggio di 150 metri pari allo 0,15 per cento. Più che il beneficio diretto per i proprietari d’immobili, che pure in Italia rappresentano una quota importante dei nuclei familiari, il risultato è rilevante in quanto sintomo di una maggiore attrattività del quartiere, in ragione di una migliore offerta di servizi o di una riduzione dello “stigma” associato alle aree con forte presenza di organizzazioni di stampo mafioso.
Dove la politica è più efficace
L’effetto della politica è caratterizzato da forti eterogeneità a livello territoriale. In particolare, i prezzi immobiliari rispondono maggiormente alla destinazione di un nuovo bene confiscato nelle province con maggiore presenza mafiosa e nei quartieri più degradati. Come si può osservare dalla figura 2, la destinazione degli immobili confiscati nelle zone a più alta densità mafiosa ha un effetto significativo che si riduce progressivamente con la distanza dall’immobile stesso. Viceversa, non si riscontrano gli stessi effetti nelle aree dove la presenza mafiosa è meno marcata. Il risultato suggerisce che almeno una parte dell’effetto potrebbe essere associato a una riduzione dell’intensità delle attività criminali nelle aree in cui si verificano le destinazioni. A ulteriore conferma dell’ipotesi, lo studio esamina dati estratti dai rapporti prodotti dalla Direzione investigativa antimafia per la città di Napoli e dimostra che, nelle strade in cui sono avvenute le destinazioni, si riscontra una riduzione nel numero di clan camorristici attivi. Inoltre, i quartieri ad alto degrado socioeconomico sono quelli in cui le destinazioni sembrano avere un maggiore impatto sul valore immobiliare. Questo risultato può essere spiegato in ragione della maggiore rilevanza attribuita ad alcuni servizi locali nelle zone più svantaggiate, come ad esempio la presenza di presidi di supporto socioeconomico, centri di accompagnamento e assistenza per soggetti fragili, spazi di aggregazione e centrali di polizia.
In attesa di una riforma organica
Nel complesso, lo studio conferma il grande potenziale delle destinazioni come strumento di deterrenza dell’attività mafiosa e di redistribuzione a favore delle comunità locali. I risultati non possono però essere pienamente raggiunti senza una riforma organica di questo strumento di contrasto alle mafie, che riduca drasticamente i tempi delle procedure di destinazione e definisca chiare linee guida sulla valorizzazione dei beni, al fine di massimizzarne i benefici per la collettività.
Figura 1 – Mappa degli immobili destinati in Italia
Figura 2 – Effetto delle destinazioni sul valore immobiliare a seconda della distanza dal bene destinato
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Fellow in Geography and Economics presso la London School of Economics (LSE). Dopo la laurea in Bocconi e il PhD conseguito ad LSE, ha iniziato a collaborare con il dipartimento di Economia di ESSEC Business School e con il Centre for Economic Performance (CEP). I suoi principali temi di ricerca riguardano la microeconomia applicata, con particolare interesse per il commercio internazionale e l’economia urbana.
Ricercatore titolare della borsa ‘Unicredit Foscolo Europe’ presso l’Università Ca’ Foscari di Venezia e Research Affiliate presso la London School of Economics. Ha conseguito un PhD in Economic Geography alla London School of Economics. I suoi principali temi di ricerca riguardano la microeconomia applicata e inferenza causale, con particolare interesse per l’economia politica e l’economia regionale.
Ricercatrice presso la London School of Economics e Research Affiliate presso University College London. Ha conseguito un PhD in Urban Economics alla London School of Economics. Si interessa all’applicazione di nuove forme di dati per rispondere a domande su problematiche urbane.
Luigi Lochi
L’analisi che viene offerta circa l’impatto economico che i beni confiscati e destinati producono sul territorio si limita, come viene fatto osservare, su un aspetto particolare: l’incremento del valore economico dei beni attigui a quello destinato. Correttamente, la stessa analisi sottolinea che altri aspetti dell’impatto economico non sono valutabili per mancanza, per esempio, di studi sulla misurazione del valore dei servizi erogati dagli immobili che successivamente alla loro destinazione, sono assegnati alla realtà non profit del territorio.
Circa le criticità dell’attuale sistema di governance, viene evidenziata quella relativa al forte lasso di tempo che intercorre la confisca definitiva e la destinazione del bene. Indubbiamente questo limite pregiudica un uso efficace del bene stesso. Ma non è l’unico limite.
Una recente ricerca promossa da Libera ha riguardato il mancato o non completo rispetto da parte dei Comuni destinatari dei beni confiscati, delle disposizioni previste dall’art. comma 3.c. dell’art. 48 del Codice Antimafia, in base al quale gli Enti Territoriali devono predisporre un apposito elenco dei beni confiscati ad essi trasferiti, da aggiornare con cadenza mensile. Ebbene, il quadro che ne emerge, segnala che su 1073 Comuni monitorati destinatari di beni immobili confiscati 681 non pubblicano l’elenco sul loro sito internet. Ciò significa che ben il 64% dei Comuni è totalmente inadempiente. Rispetto ai dati forniti dal Rapporto 2021, la situazione è addirittura peggiorata. Dei Comuni adempienti, poi, la maggior parte assolvono al compito in maniera parziale e non pienamente rispondente alle indicazioni normative. Anche quest’anno, il primato negativo in termini assoluti spetta al Sud Italia, comprese le Isole con ben 400 Comuni che non pubblicano l’elenco, segue il Nord Italia con 215 Comuni e il Centro con 66 Comuni.
In molti casi la destinazione e la consegna di un bene immobile all’Ente locale non implicano la valorizzazione dello stesso come risorsa utile allo sviluppo sociale ed economico del territorio, in quanto i beni possono rimanere per lunghi periodi inutilizzati o assegnati in concessione a soggetti non in grado di sfruttarne le potenzialità. Per questa ragione, la ricerca osserva come: ”sono proprio i Comuni ad avere la più diffusa responsabilità di promuovere il riutilizzo dei patrimoni.” Senza contare, inoltre, come ha di recente osservato nella sua Relazione finale la Commissione parlamentare antimafia, che il 63% dei Comuni con beni confiscati nel proprio patrimonio non ha ancora le credenziali per consultare quella banca dati. Quanti siano, poi, gli immobili che i Comuni hanno affidato in gestione a soggetti del Terzo Settore (associazioni, cooperative sociali, etc.) e quindi restituiti alla comunità, non si sa con certezza. Da una indagine frammentaria e superficiale promossa da Libera, solo qualche centinaio. Fondazione con il Sud in questi anni, con quasi 21 milioni di contributi erogati, ha concorso a valorizzarne 110.
E tuttavia, il problema dell’accesso alle informazioni, è solo uno dei problemi che fanno ormai dire che la gestione amministrativa dei beni confiscati, sia a livello centrale da parte dell’Agenzia nazionale, che a livello territoriale da parte dei Comuni, assurge a vera e propria questione che merita tutta l’attenzione da parte del decisore politico.
Accanto a quello della trasparenza, c’è il problema gravissimo della conoscenza esatta del fenomeno. La stessa Agenzia nazionale nella sua recente relazione annuale, riconosce che esiste un “gap conoscitivo” circa la vera e puntuale dimensione quantitativa e qualitativa dei beni confiscati. Un gap dovuto alla molteplicità delle banche dati esistenti. Sempre dalla stessa relazione, si accenna ad una piattaforma telematica (Copernico) “che, in sostituzione dei precedenti sistemi gestionali, dovrebbe contenere tutte le informazioni sui beni sequestrati e confiscati, necessarie non solo ai vari processi operativi dell’Agenzia, ma anche ad una maggiore consapevolezza collettiva”. L’ennesima iniziativa che dovrebbe razionalizzare i flussi di informazioni provenienti dai diversi soggetti istituzionali coinvolti.
C’è poi il problema della mancanza di raccordo tra gli interventi infrastrutturali sul bene e le possibili attività di gestione dello stesso, che in astratto potrebbero aver bisogno di piani di recupero diversamente impostati. Il riferimento alla sostenibilità gestionale, nell’ambito dei criteri di valutazione, sembra costituire un argine a questo rischio. Solo questo raccordo ridurrebbe i rischi di interventi strutturali non coerenti con i successivi programmi di gestione. Tanti sono gli immobili ripristinati in questi anni con i fondi comunitari e successivamente abbandonati, perché è mancata la successiva fase gestionale attraverso l’assegnazione del bene ai soggetti del terzo settore.
Sempre per stessa ammissione della Agenzia nazionale, c’è, altresì, un problema di “revisione dei processi di lavoro attraverso un programma di reingegnerizzazione, al fine di ottenere una semplificazione e razionalizzazione delle attività e di acquisizione di specifiche professionalità indispensabili a fornire conoscenze specialistiche”. Quanto sia urgente porre mano a queste questioni è attestato anche dalla pressochè fallimentare gestione delle aziende confiscate: le aziende ancora attive si contano sulle dita di una sola mano. Su 1730 aziende destinate, oltre il 90% sono state liquidate, cioè chiuse, il 5% vendute; solo 3 aziende sono state date in affitto ed una in comodato gratuito.
In definitiva, l’insieme di questi problemi, dice la necessità urgente di affrontare l’intero sistema di governance della gestione dei beni confiscati, se davvero si vuole che il contrasto alla criminalità organizzata non sia un proclama vuoto.
Fondazione con il sud con le sue attività di finanziamento dei beni e di studio di possibili modelli efficaci di gestione dei beni, è pronta a fare la sua parte.
Luigi Lochi
Coordinatore Gruppo di lavoro sui beni confiscati – Fondazione con il sud