L’accorpamento dei tribunali aiuta la giustizia

L’organizzazione degli uffici giudiziari può incidere non solo sui tempi della giustizia, ma anche su alcuni fenomeni criminali. La riforma Severino indica che se aumentano capacità ed efficienza amministrativa, migliora pure la sicurezza dei territori.

Tante riforme in pochi anni

Riformare il sistema giudiziario per rendere la giustizia italiana più efficiente, rapida e semplice è ormai da anni uno dei principali obiettivi del legislatore. Lo testimoniano le varie riforme – cinque dal 2010 – emanate dai ministri Severino, Orlando, Cartabia sino a giungere a quella firmata Nordio che sarà sottoposta a referendum confermativo il 22 e 23 marzo 2026. Resta però aperta una domanda cruciale: quali interventi danno risultati e con quali effetti concreti sul funzionamento del sistema?

Un contributo recente affronta la questione analizzando la riforma Severino del 2012 e, in particolare, la riorganizzazione della geografia giudiziaria, che ha ridotto i tribunali da 165 a 140 e soppresso 220 sezioni distaccate. Lo studio si concentra sul versante penale e mostra che l’accorpamento ha migliorato l’efficienza degli uffici, producendo anche effetti di deterrenza sulla criminalità.

Una riforma organizzativa

In quel caso, l’intervento non ha riguardato né le pene né le regole del processo penale. Si è trattato di una riforma organizzativa: alcuni tribunali di dimensioni minori sono stati incorporati in uffici più grandi. Proprio perché non interveniva direttamente sulle procedure penali e i reati, la riorganizzazione offre un’occasione interessante per capire se e quanto la sola struttura amministrativa possa incidere sul funzionamento della giustizia. La riforma si presta infatti a essere analizzata confrontando l’andamento dei tribunali coinvolti nell’accorpamento con quello dei tribunali rimasti invariati, utilizzando i dati di tutti gli uffici italiani tra il 2006 e il 2019. Osservando cosa cambia prima e dopo il 2012 nei due gruppi, modelli di tipo difference-in-differences consentono di valutare l’evoluzione degli uffici interessati dalla riforma con quella degli altri tribunali, verificando l’efficacia della riforma.

Figura 1 – La geografia giudiziaria prima e dopo la riforma del 2012

L’impatto della riforma sull’efficienza dei tribunali

Utilizzando come indicatore di efficienza giudiziaria il “clearance rate”, ossia il rapporto tra i procedimenti definiti e quelli sopravvenuti, lo studio rivela che l’accorpamento dei tribunali ne ha determinato un aumento significativo e persistente: nei tribunali interessati dalla riforma la capacità di completare i procedimenti risulta essere il 10-12 per cento maggiore rispetto agli altri uffici, nel periodo successivo alla riforma. Il miglioramento è visibile sia nella fase di indagine, gestita dal procuratore e dal giudice delle indagini preliminari, che in fase processuale, gestita dal giudice.

Inoltre, la durata dei procedimenti si riduce progressivamente di circa il 20 per cento negli anni successivi alla riorganizzazione. Il miglioramento di efficienza e rapidità nella gestione dei procedimenti non appare accompagnato da un peggioramento della qualità delle decisioni: i tassi di appello e la quota di sentenze confermate in secondo grado restano sostanzialmente invariati.

Figura 2 – Effetti dinamici della riforma della geografia giudiziaria sull’efficienza e sulla rapidità dei processi penali

Efficienza e deterrenza

Se aumenta la probabilità che un reato venga effettivamente perseguito e definito, è plausibile attendersi che ciò abbia un effetto sui comportamenti criminali. L’analisi distingue tra reati contro il patrimonio, reati di criminalità organizzata e reati violenti.

Nei territori interessati dalla riforma si osserva una riduzione significativa dei reati contro il patrimonio, pari all’ordine del 6-8 per cento. Ancora più marcata è la diminuzione dei reati riconducibili alla criminalità organizzata, stimata tra il 7 e il 13 per cento. Non emergono, invece, effetti statisticamente significativi sui reati violenti. Questo insieme di risultati è coerente con l’idea che la deterrenza operi soprattutto sui reati pianificati e orientati al profitto, più sensibili alle variazioni della probabilità di punizione. I reati violenti, spesso associati a dinamiche impulsive, sono ragionevolmente meno influenzati da questa dinamica.

L’effetto della riforma sulla riduzione dei reati patrimoniali è progressivo, e visibile in maniera significativa solo quattro anni dopo l’accorpamento dei tribunali. Invece la dinamica di reati di criminalità organizzata è molto più immediata. Il fatto che il calo di questa tipologia di crimini si manifesti già nell’anno della riforma è probabilmente dovuto al fatto che con il riassetto cambiano persone, routine e organizzazione dei tribunali. Per chi compie reati pianificati, questo insieme di cambiamenti crea fin da subito incertezza, aumentando quindi l’incentivo a rinviare o ridurre l’attività.

Analisi aggiuntive indicano che il calo dei crimini non è dovuto ad altri fattori potenzialmente rilevanti come cambiamenti nell’attività investigativa, una ricollocazione dei criminali verso altre aree o a modifiche nel comportamento di denuncia (ad esempio, una minore propensione a segnalare i reati o un cambiamento nel tipo di reati denunciati).

Figura 3 – Effetti dinamici della riforma della geografia giudiziaria sulla criminalità

Organizzazione e specializzazione

Perché l’accorpamento produce questi effetti? Tribunali di dimensioni maggiori possono beneficiare di economie di scala e di una maggiore specializzazione dei magistrati. In diversi casi la riforma ha consentito di istituire sezioni dedicate a specifiche tipologie di reato, migliorando la gestione dei carichi di lavoro. Il meccanismo è concettualmente simile alle evidenze sui guadagni di produttività legati alla scala e alla specializzazione nelle imprese: realtà più grandi possono sostenere una divisione del lavoro più fine, processi di apprendimento attraverso l’esperienza (learning-by-doing) e miglioramenti manageriali e organizzativi.

In linea con questa interpretazione, i miglioramenti più consistenti si osservano nei tribunali che non hanno incontrato difficoltà logistiche nel processo di fusione e che hanno introdotto innovazioni organizzative. Dove invece l’accorpamento ha generato problemi strutturali, i guadagni risultano più contenuti.

Ricadute concrete per i cittadini

L’esperienza dell’accorpamento suggerisce che l’organizzazione degli uffici giudiziari può incidere non solo sui tempi della giustizia, ma anche su alcuni fenomeni criminali. Interventi che migliorano la capacità amministrativa e l’efficienza operativa del sistema giudiziario possono produrre effetti che vanno oltre il funzionamento interno, contribuendo alla sicurezza dei territori.

Lo studio dimostra che una razionalizzazione del sistema giudiziario e una più stretta collaborazione tra giudici, o tra giudici e procuratori, può tradursi in un miglioramento della gestione della giustizia che ha delle ricadute concrete per i cittadini, sia in termini di funzionamento del sistema giudiziario sia per quanto riguarda la diffusione della criminalità.