L’unione bancaria e la ristrutturazione del sistema

La Bce diventerà presto l’organismo unico di supervisione di gran parte delle banche europee. Ma la ristrutturazione dei sistemi bancari continua a passare per l’intermediazione dei governi nazionali. Serve un meccanismo comune e credibile di liquidazione. E un divieto assoluto di aiuti di Stato.

DUE MISURE PER L’UNIONE BANCARIA

Per arrivare a una reale unione bancaria nell’area euro, non bastano riforme quali il nuovo meccanismo europeo di liquidazione delle banche. Sebbene le decisioni prese sino a oggi siano utili a limitare l’azzardo morale delle banche, non sono sufficienti ad arginare quello dei governi dell’Eurozona che competono sui costi del debito pubblico, posponendo la ristrutturazione dei settori bancari nazionali e lasciando la gestione degli attivi in perdita a governi futuri. Le ristrutturazioni bancarie, infatti, danneggiano la capacità dei governi nazionali di ottenere risorse dal mercato. Per completare l’unione bancaria nell’area euro servono altre due misure: un meccanismo comune di supporto illimitato a un fondo di ricapitalizzazione e risoluzione autofinanziato dalle banche; e il divieto assoluto di aiuti di Stato.
Uno studio recente dimostra come l’avversione al rischio generata da frizioni nel mercato del credito, quali un’unione bancaria incompleta, possa creare danni maggiori al benessere dei cittadini di un’unione monetaria. (1) Per l’Eurozona, la paura di fughe di capitale spinge i governi nazionali a intervenire nel sistema bancario più di quanto la stabilità finanziaria dell’area richieda. Inoltre, le frizioni nel mercato del credito rallentano la creazione di un mercato unico per la governance (controllo) delle banche, sebbene la capitalizzazione di molti istituti sia oggi molto bassa. (2) Queste frizioni creano anche avversione al rischio tra banche, a causa dell’incertezza creata da diversi sistemi legali e scarsa trasparenza.
L’atteggiamento dei governi europei sembra in linea con quello che è successo in Giappone dopo un periodo (gli anni Settanta) di crescita ininterrotta del sistema bancario. Quando il Giappone ha iniziato ad aprire il sistema economico ai flussi di capitali dall’estero, frizioni presenti in un’economia chiusa (quali l’interferenza del pubblico) hanno ritardato la ristrutturazione del sistema bancario e industriale del paese che doveva riadattarsi a un’economia più competitiva, disturbando i meccanismi di trasmissione della politica monetaria e deviando il credito verso settori che andavano riorganizzati: il paese è stato così trascinato in anni di crescita stagnante. (3)
La lezione giapponese quindi ci insegna l’importanza di un sistema finanziario flessibile, capace di ristrutturare o liquidare il maggior numero possibile di banche e intermediari quando il ciclo economico impone perdite senza precedenti.

UNIONE BANCARIA 2.0

L’unione bancaria in un’area che usa una moneta unica, sia essa organizzata all’interno dello stesso Stato o di una comunità di Stati, deve fronteggiare tre potenziali fallimenti di mercato: l’elevata propensione al rischio per le garanzie pubbliche sui depositi (azzardo morale); fuga dei correntisti; e disintegrazione finanziaria.

Figura 1 – Unione Bancaria 2.0

Nota: “Srm” (Single Resolution Mechanism o Meccanismo unico di liquidazione delle banche) include anche le procedure di ‘bail-in’. “Dgs” significa “Deposit Guarantee Scheme” o “Sistema di protezione dei depositi”, mentre “Ssm” significa “Single Supervisory Mechanism” o “Meccanismo Unico di Supervisione” delle banche.

Mentre la propensione al rischio e le potenziali fughe di correntisti sono fallimenti di mercato tipici del sistema bancario, posporre l’assorbimento delle perdite e la ristrutturazione del sistema bancario è un fallimento causato dall’azzardo morale dei governi nazionali, che vogliono evitare ulteriori fughe di capitali. È l’unione monetaria che lo crea. Pertanto, in un sistema finanziario comune, solo un intervento pubblico sovranazionale può evitare che la nazionalità di una banca (e non del suo attivo) influenzi il costo di rifinanziamento della banca stessa e del governo locale. E dunque l’unione bancaria nell’area euro richiede un meccanismo comune che renda la nazionalità neutrale rispetto al rischio di credito delle banche locali.

LA DEBOLEZZA DELL’INTERVENTO EUROPEO

Le istituzioni europee hanno reiterato spesso l’importanza dell’unione bancaria per l’area euro, tuttavia le riforme fin qui proposte puntano a rafforzare la coesione del mercato comune tramite gli strumenti che i Trattati possono offrire. (4)
Il risultato è che le risposte dell’Ue sono state capaci, almeno in parte, di minimizzare gli effetti negativi dei primi due fallimenti di mercato, ma non riescono ad arginare i rischi per la moneta unica creati dall’interferenza dei governi nazionali nel sistema finanziario comune. In particolare, le basi legali utilizzate (articolo 114 Trattato funzionamento Ue e giurisprudenza Meroni) non giustificano la creazione di un meccanismo comune e illimitato di supporto al fondo di risoluzione/ricapitalizzazione europeo, con un divieto assoluto di aiuti di Stato (ricapitalizzazioni, garanzie, acquisto di attivi, eccetera). (5) Infatti, i due interventi sono violazioni del mandato generale di armonizzazione delle regole nel mercato unico. I paesi al di fuori dell’area euro agiscono in linea con azioni di politica monetaria organizzate dalle banche centrali nazionali e non dalla Bce, nonché all’interno di un meccanismo di garanzia pubblica della stabilità del sistema finanziario delegato dai parlamenti nazionali alle banche centrali locali (elemento che contrasterebbe con un meccanismo di supporto europeo). Infatti, un intervento che esautorasse di fatto alcune funzioni di politica monetaria (legate alla stabilità finanziaria) che sono nella piena sovranità degli Stati nazionali fuori dell’eurozona sarebbe una violazione del principio di sussidiarietà dei trattati (articolo 5 Trattato Ue), anche per quanto riguarda la supervisione prudenziale delle istituzioni finanziarie.
La Bce diventerà presto l’organismo unico di supervisione di gran parte delle banche europee, ma ancora non si può fare nulla a livello europeo per ristrutturare i sistemi bancari senza l’intermediazione e la distorsione dei governi nazionali, che sono molto spesso indirettamente o direttamente coinvolti nella governance delle banche tramite la classe politica locale. Pertanto, un meccanismo comune e credibile di liquidazione delle banche (finanziato ex ante ed ex post dalle banche con un supporto pubblico illimitato in situazioni di estrema crisi) e un divieto assoluto di aiuti di Stato sono interventi essenziali per rallentare la disgregazione finanziaria creata da interventi nazionali che distorcono il mercato e per gestire al meglio le perdite nascoste negli attivi delle banche. L’incapacità di creare gli incentivi per la ristrutturazione dei sistemi bancari nell’area euro potrebbe avere effetti imprevedibili e spingere l’area in un lungo periodo di stagnazione, come è stato per il Giappone anni or sono. (6)

(1) Bignon V., Breton R. e Rojas Breu M. (2013), “Currency Union with or without banking union”, Document de Travail, n. 450, October.
(2) Le prime tre banche italiane (per valore dell’attivo) hanno una capitalizzazione di mercato pari a circa 58 miliardi di euro al 16 dicembre 2013.
(3) Hoshi, T., & Kashyap, A. K. (2004), “Japan’s financial crisis and economic stagnation”, The Journal of Economic Perspectives, Vol. 18(1), pp. 3-26; (2011). “Why Did Japan Stop Growing?” NIRA Report.
(4) European Council (2012a), “Towards a Genuine Economic and Monetary Union”, Report by the President of the European Council, June; (2012b), “Towards a Genuine Economic and Monetary Union”, Second Report by the President of the European Council, December 5^th.
(5) Nell’accordo di dicembre 2013 per la creazione del meccanismo unico di liquidazione delle banche non si parla di meccanismo di supporto comune, ma sono le autorità di liquidazione nazionali e quindi lo Stato che devono intervenire qualora le risorse raccolte dalle banche, dai creditori e dal fondo siano insufficienti. L’impatto sui costi di rifinanziamento dei governi non viene in questo modo neutralizzato.
(6) Per una discussione più approfondita di questi temi, vedi Valiante D. (2014), “Law and Economics of banking union: new empirical evidence from the Euro area”, Forthcoming CEPS Working Document.