Se le Autorità tornano a Roma

Il Governo si accinge a  “razionalizzare” le Autorità indipendenti. Non ne deriva alcun beneficio per le casse dello Stato, mentre si rischia di ridurre la loro indipendenza. La riforma del sistema regolatorio potrebbe essere opportuna, ma per accrescere i benefici per clienti e imprese.

COSA SIGNIFICA RAZIONALIZZARE LE AUTORITÀ?

È quasi un luogo comune sostenere che la pubblica amministrazione italiana sia mal organizzata, produca servizi inadeguati, si possa e si debba ridurne i costi. I luoghi comuni rischiano però talora di fare d’ogni erba un fascio, proponendo interventi che, consapevolmente o meno, mirano a obiettivi e producono effetti altri da quelli dichiarati. A nostro parere appartiene a questa seconda categoria quanto previsto dall’articolo 22 del decreto legge “Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l’efficienza degli uffici giudiziari” del 24 giugno, intitolato “Razionalizzazione delle autorità indipendenti”, da perseguirsi accorpando nove soggetti che talvolta non hanno nulla in comune, come nel caso dell’Autorità per le comunicazioni con la Commissione di garanzia per lo sciopero nei servizi pubblici.
La finalità apparente della “razionalizzazione” delle Autorità parrebbe essere (non essendo stata esplicitata) quella di ridurne i costi. Insomma: spending review. Di quanto? La solita domanda, si potrebbe obiettare, di chi vuol impedire che le cose si facciano. Sarebbe invece buona prassi amministrativa – come accade in altri paesi – fornire di ogni proposta una puntuale valutazione dei suoi costi/benefici. In mancanza, riteniamo che l’accorpamento delle Autorità di regolazione dei servizi pubblici (escludendo quindi altre Autorità) non genererebbe alcun beneficio per le casse dello Stato – per la semplice ragione che a sostenerne il finanziamento sono le imprese regolate e non lo Stato (che anzi ha sottratto furbescamente parte delle risorse), mentre le potenziali conseguenze negative sarebbero di molto maggior peso.

SEDI LONTANE DA ROMA

Limitandoci a considerare solo le Autorità di regolazione dei servizi pubblici, il punto centrale delle intenzioni governative sta nel comma 10 dell’articolo 22 che abroga (solo richiamandolo) un comma della loro legge istitutiva, la n. 481 del 1995. Il comma stabiliva un decentramento sul territorio italiano dei nuovi organismi pubblici (di fatto quindi fuori da Roma) per due sostanziali ragioni. Primo: insediarle e radicarle nelle aree del paese ove si concentrava la presenza dei settori sottoposti alla loro regolazione, come nel caso di Milano per l’elettricità e gas. Secondo: decentrare lo Stato, attenuando l’interferenza della politica nel caso in cui le Autorità fossero state insediate, come d’abitudine, a Roma.
La lontananza dalla capitale delle nuove Autorità aveva, in sostanza, l’obiettivo di rafforzarne l’“indipendenza di giudizio e di valutazione” fissata dalla legge, non solo, ovviamente, dai soggetti regolati, ma anche (se non soprattutto) dal potere politico e dai partiti. Riportarle tutte a Roma (se questo fosse l’indichiarato intento) rischia di ridurre questa indipendenza senza migliorare le performance del sistema di regolamentazione. Un convincimento basato su tre presupposti: (a) l’insussistenza di ogni risparmio per lo Stato; (b) il reiterato tentativo dei governi di ridurre potere e ruolo delle Autorità; (c) la mancanza di proposte volte a migliorare il loro operato.
La politica, si sa, non ama spogliarsi del suo potere. È una contraddizione in termini. L’istituzione delle Autorità di regolazione dei servizi pubblici nel 1995 proprio questo significò: spoliazione dei poteri ministeriali con una netta separazione tra politica e affari. Fu possibile per la crisi e la debolezza della politica e non a caso a istituirle – dopo nove mesi di durissimo dibattito parlamentare – fu proprio un Governo tecnico (per altro con voto quasi unanime del Parlamento). Vi contribuì anche il fatto che si era alla vigilia della liberalizzazione dei servizi pubblici che si andava decidendo a livello europeo e dell’avvio dei processi di privatizzazione dei monopolisti pubblici, come nel caso di Enel. In tale contesto, era necessario istituire un arbitro che tutelasse i consumatori, nella prospettiva di un passaggio dal monopolio alla concorrenza, dando garanzie di terzietà a imprese e agli investitori e operando sulla base di criteri squisitamente tecnici.
La legge n. 474 del 1994, che aveva fissato le pre-condizioni per avviare le privatizzazioni, imponeva d’altra parte che “le dismissioni delle partecipazioni azionarie dello Stato e degli enti pubblici nelle società” che erogavano servizi pubblici fossero “subordinate alla creazione di organismi indipendenti”. Senza di esse non si sarebbe potuto privatizzare alcunché nelle società nazionali di servizi pubblici .
L’Italia, una volta tanto, può ben dirsi sia stata all’avanguardia, avendo costituito questi regolatori prima degli altri paesi, a parte la Gran Bretagna. L’Unione Europea, col secondo (2003) e terzo pacchetto (2009) di liberalizzazione dei mercati energetici, li avrebbe poi imposti a tutti i paesi. La spoliazione dei poteri della politica non è durata però a lungo, col periodico tentativo dei governi di “riprendersi il maltolto”: riportando al centro compiti e strumenti che erano stati delegati alle Autorità.

UN PASSO INDIETRO

Temiamo che anche il recente provvedimento del Governo possa leggersi in questo senso. E sarebbe un pesante passo indietro. A scanso di equivoci va detto che potrebbero sussistere rischi di “contaminazione” anche di segno opposto. Che siano cioè le stesse Autorità, come accaduto in passato, che, pur prive di legittimità democratica, vogliano dettare alla politica scelte che non competono loro, contraddicendo il dettato legislativo che rimanda al Governo la responsabilità di indicare alle “Autorità il quadro di esigenze di sviluppo dei servizi di pubblica utilità che corrispondono agli interessi generali del paese”. A ciascuno il suo. Alla politica, quindi, la responsabilità di definire finalità e interessi d’ordine generale, alle Autorità quella di declinare strumenti e modalità con cui conseguirli.
Anche ipotizzando che nel provvedimento in esame vi fosse una critica implicita a una ridondante duplicazione di sedi delle Autorità (con il trasferimento di fatto dei loro vertici a Roma), non pare che la soluzione prospettata colga in qualche modo l’occasione per accrescere i benefici per i clienti e le imprese dei settori regolati. Una riforma delle Autorità di regolazione dei servizi pubblici non dovrebbe tanto puntare a una riduzione dei costi per lo Stato (inesistente), ma piuttosto accrescere l’efficacia della loro azione: aumentandone i poteri ispettivi e sanzionatori; meglio circostanziando i poteri dei giudici amministrativi, che rischiano sempre più di divenire regolatori d’ultima istanza; imponendo una più stringente rendicontazione (accountability) del loro operato (anche riguardo le spese di gestione); rafforzando l’incompatibilità dei suoi membri al termine del mandato.
Non intravvediamo niente di tutto ciò nei provvedimenti deliberati dal Governo. Per contro, temiamo che si rischi di ridurre l’indipendenza e di restringere gli ambiti di competenza delle Autorità, come accaduto in un passato anche recente. Il bilancio per il paese non sarebbe positivo. Non lo sarebbe per i cittadini-consumatori e neppure per le imprese, forse tentate dal far valere i loro interessi frequentando le stanze ministeriali piuttosto che quelle dei regolatori, ma che sarebbero alla lunga perdenti data la discrezionalità, inaffidabilità, incertezza della politica. Cambiare per tornare indietro, e in peggio, non sarebbe un gran risultato.