Sindacato e Confindustria: il ruolo degli interessi organizzati

Un utile quadro teorico di riferimento per un’analisi del genere è rappresentato dai lavori di un economista recentemente scomparso, Mancur Olson (si veda per tutti il suo libro: “Ascesa e declino delle nazioni”, Il Mulino, 1984). I gruppi di interesse organizzati (sindacati, associazioni professionali, gruppi di pressione, ecc.) hanno una caratteristica comune: quella di fornire un servizio non escludibile, che avvantaggia tutti i membri del gruppo nello stesso tempo. Se i sindacati strappano un aumento salariale, ne ricavano un beneficio tutti i lavoratori del settore interessato. Se una lobby ottiene un provvedimento legislativo favorevole a una certa categoria, tutti i membri ne traggono un vantaggio. Ciò fa sì che la formazione dei gruppi di interesse sia ostacolata da un fenomeno noto agli economisti, quello del “free-riding”, in virtù del quale individui razionali non finanziano volontariamente un bene di cui godrebbero comunque.

I gruppi di interesse, se vogliono operare in modo efficace lungo un arco di tempo, devono ricorrere a un qualche meccanismo che superi il free-riding al loro interno. L’esperienza storica ci mostra come l’organizzazione dei gruppi con interessi comuni sia laboriosa e richieda vari espedienti (boicottaggi, legami ideologici, protezioni legislative, attività complementari, ecc.). Alcune categorie, inoltre, sono del tutto incapaci di auto-organizzarsi, a causa della loro numerosità e della mancanza dei necessari incentivi selettivi. È il caso dei disoccupati o dei contribuenti, dei consumatori o dei poveri, la cui voce giunge nell’arena politica più debolmente rispetto a quella di altri gruppi.

I gruppi (o, per dirla con Olson, le coalizioni a fini distributivi) che riescono ad acquisire visibilità e peso politico possono utilizzarli per ottenere vantaggi specifici dai centri decisionali. Ciò crea una forte domanda di politiche distributive, con benefici concentrati e costi diffusi.

È a questo punto che opera un secondo fenomeno di free-riding: le coalizioni a fini distributivi domandano benefici senza preoccuparsi dei vincoli finanziari, grazie alla diffusione o alla sommersione dei costi. Ciò comporta problemi sia di equità (si creano flussi redistributivi a favore non dei bisognosi, ma dei politicamente influenti), sia di efficienza (le risorse non raggiungono gli impieghi più produttivi).

Di fronte a problemi del genere, è plausibile che nell’assetto politico-istituzionale si mettano in moto alcuni anticorpi. Per esempio, in un sistema bipartitico, una forza politica potrebbe trovare vantaggioso abbandonare la tattica delle elargizioni settoriali, per abbracciare la tutela degli interessi diffusi. Anche la concertazione può essere usata per arrestare la spirale espansiva delle politiche distributive, chiamando le parti sociali ad assumersi le proprie responsabilità. Deve essere chiaro, tuttavia, che il metodo concertativo risolve soltanto il secondo tra i due free-riding esaminati: può arginare quello tra gruppi, ma non intacca quello olsoniano all’interno dei gruppi. In altre parole, persiste il problema che certe categorie sono sotto-rappresentate nell’arena politica. La concertazione, quindi, appare più adatta ad affrontare problemi che investono da vicino le categorie con potere negoziale (come la politica dei redditi), piuttosto che materie di carattere generale (come la politica sociale). Solo nel primo caso, infatti, il metodo concertativo si rivela un processo decisionale che “internalizza” i costi delle scelte.

Anche questa analisi, tuttavia, tralascia alcuni aspetti. In situazioni particolari, può accadere che le parti sociali finiscano per adottare strategie orientate all’interesse generale. Per capire come questo sia possibile, deve essere considerata l’interazione strategica tra gli attori della concertazione (governo e parti sociali).

È un ottimo stimolo per una riflessione di questo tipo il libro di Jelle Visser e Anton Hemerijck: “Il miracolo olandese” (Edizioni Lavoro, 1998). L’Olanda degli anni Ottanta e Novanta rappresenta un caso unico di riforme economiche e sociali. I successi di questo Paese in termini di crescita e occupazione sono legati a una ricetta con tre ingredienti: moderazione salariale; riforma dello stato sociale; politiche attive del mercato del lavoro. Di fronte a forti segnali del mercato (disoccupazione alle stelle), le parti sociali – sindacati in testa – si sono rese protagoniste di una lungimirante assunzione di responsabilità nella sfera della politica economica.

Ma nell’arena dei diritti sociali, dove i segnali del mercato sono più deboli, la concertazione ha rischiato di diventare un fattore di immobilismo. Solo una precisa volontà politica dei governi che si sono succeduti negli anni Novanta (sorretti da coalizioni con diverse coloriture politiche) ha rotto lo stallo, superando i veti incrociati delle parti sociali. Sul welfare, sono state le forze politiche ad adottare un’ottica lungimirante, mentre gli interessi organizzati hanno adottato strategie corporative, cercando uno scambio improprio con le scelte positive maturate in tema di politica dei redditi.

Il miracolo olandese dimostra che anche un welfare continentale di natura compensatoria, tutto incentrato sulla compensazione passiva del reddito, può essere riformato. I governi olandesi hanno avuto successo in un’impresa del genere, salvaguardando il ruolo della concertazione, perché hanno ripristinato il primato della politica al di là di ogni considerazione sul consenso di breve periodo. Quando si è rivelato necessario, hanno saputo mostrare la cosiddetta “ombra della gerarchia” (Visser ed Hemerijck): hanno fatto capire agli altri attori della concertazione che lo Stato aveva una forte e precisa volontà di riforma. Ciò è servito a contenere il conflitto distributivo e a limitare l’opportunismo dei diversi gruppi. Senza l’ombra della gerarchia, la riforma del welfare olandese sarebbe rimasta in ostaggio degli interessi organizzati

Che lezione arriva dal miracolo olandese per il caso italiano? Anche in Italia, con gli accordi triangolari del 1992 e del 1993, la concertazione ha dato ottima prova di sé. In ogni caso, più che l’ombra della gerarchia (difficile da chiedere a governi quasi-tecnici nel pieno di una tempesta politico-istituzionale), in quella situazione ha funzionato l’ombra dell’emergenza, sotto i colpi della svalutazione e della crisi di finanza pubblica. Con la riforma delle pensioni del 1995, l’onda lunga dell’assunzione di responsabilità ha continuato a farsi sentire, ma da lì in avanti il metodo concertativo ha fallito, quando si è tentato di usarlo per sciogliere altri nodi (contributivo pro-rata, previdenza complementare, riforma del diritto del lavoro e degli ammortizzatori sociali, ecc.). Per una sorta di eterogenesi dei fini, un eccesso di enfasi sulle virtù della concertazione potrebbe aver finito per minarne il funzionamento. Se le forze politiche dichiarano che la concertazione è diventata un fine e non un mezzo, e che nessuna decisione politica può essere presa senza un accordo preventivo con le parti sociali, allora il meccanismo si inceppa. Senza l’ombra della gerarchia, il free-riding olsoniano dispiega tutti i suoi effetti negativi e gli interessi organizzati non sono spinti ad adottare strategie orientate all’interesse generale.

Arrivando all’oggi, tuttavia, anche l’attitudine più bellicosa del governo Berlusconi appare ben diversa dall’ombra della gerarchia: le parti sociali hanno un incentivo a non collaborare, se percepiscono una volontà del Governo di dividere il sindacato a ogni costo e di contrabbandare la morte della concertazione – di per sé – come il segno di un desiderio di riforme (che poi rimangono in un cassetto). Affermare una forte volontà politica dell’esecutivo è un modo per far funzionare la concertazione. Ingaggiare battaglie simboliche per frammentare il fronte sociale è un modo per seppellire la concertazione e – insieme a essa – le riforme.

*Istituto Universitario Europeo

Negoziare la retribuzione base è solo uno degli aspetti dell’attività del sindacato. Esistono anche altre forme di retribuzione monetaria che sono soggette alla sua influenza: i tassi di retribuzione delle ore straordinarie e prestate nel fine settimana, la retribuzione delle ferie e altri benefici accessori. Il fatto che i sindacati contrattino anche su questi aspetti indica che le interazioni con i propri membri e con le imprese probabilmente sono molto complesse. Analogamente, i sindacati si sforzano di influenzare le condizioni medie di lavoro dei propri membri: dall’orario di lavoro standard (la settimana lavorativa) ai ritmi di lavoro, dalla sicurezza e qualità ambientale dei luoghi di lavoro ai sistemi di promozione e di gratifica, alle politiche di concessione dei congedi e permessi.

Ma soprattutto, tradizionalmente, i sindacati hanno sempre cercato di esercitare un controllo sulle condizioni che regolano la cessazione del rapporto di lavoro, una delle questioni più spinose in materia di rapporti di lavoro. Spesso la disciplina del licenziamento, specialmente in Europa, è concepita in modo da proteggere i membri più deboli e vulnerabili della forza lavoro.

Una sfera d’influenza importante è la distribuzione complessiva delle retribuzioni, delle condizioni di lavoro e delle regole relative al licenziamento tra i singoli lavoratori, stabilimenti e settori. L’elemento distributivo permea profondamente tutta l’attività dei sindacati. Lo slogan “uguale paga per uguale lavoro” sembra avere un corrispondente in quasi tutte le principali lingue del mondo e è vagamente in sintonia con gli ideali di giustizia ed equità. I sindacati tendono a favorire una remunerazione unica e uguale per tutti piuttosto che un modello di retribuzione individualizzata, una retribuzione legata alla specifica mansione piuttosto che alla persona, e una contrattazione a livello di settore o addirittura nazionale piuttosto che a livello di singolo stabilimento. Una questione importante e collegata riguarda l’impatto dei sindacati sui divari retributivi legati alle differenze di genere: hanno svolto un ruolo importante nella lotta alle discriminazioni di sesso e il divario di genere appare inferiore nei Paesi caratterizzati da una forte presenza sindacale.

Nell’operare per l’uniformità delle condizioni contrattuali, compresa la cessazione del contratto di lavoro, i sindacati diventano potenzialmente causa di forme di cattiva allocazione delle risorse. Non è neppure il caso di citare i tristemente noti “mansionari” in vigore nel pubblico impiego, ma l’uniformità dei trattamenti produce generalmente effetti di disincentivo, specialmente in contesti dove i lavoratori agiscono in modo differenziato (per diverse competenze, per diversa cultura lavorativa o anche, più semplicemente, per diversa indole). I lavoratori più motivati (o più competenti, o più competitivi) escono mortificati da contesti di uniformità salariale. Tuttavia, in particolari condizioni, l’uniformità può contribuire ad aumentare l’efficienza. La standardizzazione delle retribuzioni potrebbe contribuire a elevare il livello di impegno e la produttività dei lavoratori se questi avvertissero una condizione di sicurezza e di assenza di sfruttamento. Anche la standardizzazione dei contratti di lavoro in un particolare settore potrebbe contribuire a impedire fenomeni di “disastrosa concorrenza” tra imprese per accaparrarsi i lavoratori e di inutile mobilità che verrebbe a crearsi se più imprese si mettessero a caccia di una determinata categoria di lavoratori.

Certamente è difficile per un osservatore esterno capire quando l’azione collettiva contribuisce all’efficienza e quando invece la ostacola. Lo è ancora di più se si vuole tener conto non solo del benessere degli occupati, ma anche di quello dei disoccupati. Anche se non è semplice trovare conferma sul piano empirico di un effetto limitativo dell’occupazione dei vincoli ai licenziamenti, è tuttavia indubbia la riduzione dei tassi di rotazione tra occupati e disoccupati. Come si fa a valutare il beneficio di una maggior sicurezza lavorativa degli occupati contro il costo di un allungamento della durata della disoccupazione per coloro che sono alla ricerca di una occupazione?

Un tentativo di comporre questo dilemma è rappresentato dal coordinamento e dalla centralizzazione della contrattazione. Negli ultimi anni hanno assunto un’importanza crescente i cosiddetti patti sociali. Si tratta di accordi generali tra i vertici sindacali e le associazioni industriali che si propongono di fissare linee guida per la crescita dei salari nominali. Talvolta, hanno coinvolto i governi come terza parte in causa; altre volte si è trattato di accordi tra due parti, ma conclusi a seguito di pressioni esercitate dai governi. Questo tipo di accordi può essere considerato come un modo per sostituire norme consensuali e forme di persuasione morale alla centralizzazione formale della contrattazione sui salari, in una situazione in cui la tendenza generale verso una contrattazione a livelli inferiori ha reso impossibile una centralizzazione di quel tipo. In molti Paesi, i patti sociali degli anni Novanta sono stati contraddistinti dal fatto che la moderazione salariale è stata inserita in un pacchetto che comprendeva anche elementi di riforma del welfare: la riduzione dei costi accessori del lavoro attraverso la modifica dei meccanismi di finanziamento della previdenza sociale, la riforma delle pensioni, la ristrutturazione della previdenza sociale in base ai nuovi modelli di vita lavorativa, e la modifica degli orari di lavoro.

Tuttavia anche questi tentativi lasciano molte aree d’ombra, in quanto richiedono la legittimità degli agenti contrattuali. La capacità dei sindacati di stipulare accordi con gli imprenditori dipende in grande misura dalla disciplina legale dei rapporti di lavoro. Poiché il diritto dei sindacati di parlare collettivamente a nome di tutti i lavoratori, compresi quelli non iscritti, va a interferire con la libertà contrattuale, la maggior parte dei paesi dell’Ocse ha scelto di limitare tale diritto. Tuttavia, quando i sindacati vedono limitata la loro capacità di estendere l’ambito della propria azione a tutti i lavoratori, vengono indotti ipso facto a sostenere interessi particolaristici e corporativi. Quando invece conseguono estensioni erga omnes dei frutti della loro azione, si enfatizza al massimo l’effetto di disincentivo individuale. Tra questi due estremi si muovono i diversi assetti istituzionali dei diversi Paesi, e all’interno di questi con spostamenti dell’enfasi dall’uno all’altro nel corso del tempo. La questione rimane irrisolta anche nel caso italiano, dove l’assenza di un quadro istituzionale definito in tema di rappresentanza produce una frammentazione di comportamenti che non può che nuocere all’interesse collettivo.

Dopo l’accordo del luglio 1993, la spinta riformista del sindacato italiano rallentò, forse per la necessità di digerire un’intesa veramente innovativa, che aveva prodotto molti malumori per l’accantonamento definitivo dei meccanismi di indicizzazione dei salari. Il ricompattamento sindacale avvenne grazie al primo Governo Berlusconi, nel 1994, con gli scioperi organizzati contro l’ipotesi di riforma delle pensioni, vero cavallo di battaglia del programma del Governo di centro-destra e del suo ministro del Tesoro, Lamberto Dini.

In realtà, la riforma delle pensioni si infranse contro l’opposizione della Lega Nord di Umberto Bossi, preoccupato di perdere il consenso dei lavoratori del Nord (i più toccati da una vera riforma) e convinto di un probabile “tradimento” politico di Forza Italia, che mal sopportava il grande regalo fatto alla Lega Nord in termini di parlamentari eletti e di cariche istituzionali concesse.

Ma il sindacato interpretò la caduta del Governo come una sua vittoria e sostenne il successivo esecutivo Dini, nominato all’inizio del 1995 con il coinvolgimento anche del centro-sinistra.

Il Governo Dini concordò punto per punto la riforma delle pensioni con il sindacato, escludendo la Confindustria dal negoziato. Di fatto, il sindacato riuscì a imporre la “sua” riforma , conseguendo così un successo insperato. Ma si trovò anche in una posizione molto ambigua, sia sul piano politico che su quello sociale.

Sul piano politico giocò il ruolo di un partito. Questo suo ruolo continuò con il successivo Governo di centro-sinistra, condizionandone le scelte di politica sociale (la Cgil in particolare, in competizione con Rifondazione Comunista).

Sul piano sociale, il sindacato fu costretto a una ambiguità dialettica con i suoi iscritti. Da un lato, doveva sostenere che la riforma aveva un forte contenuto innovativo e che avrebbe determinato un sensibile contenimento della spesa pubblica, avvalorando così l’ipotesi di forti “sacrifici” fatti dai lavoratori, come il Governo andava sostenendo in tutte le sedi internazionali. Dall’altro, doveva rassicurare i propri iscritti, convincendoli che tutti i loro diritti erano stati preservati. E in effetti la riforma modificava marginalmente la posizione di gran parte dei lavoratori in attività, contribuendo ben poco a un reale contenimento della spesa pubblica. Fu così che il sindacato trovò esposto alla duplice critica di chi sosteneva che la riforma era inadeguata e di chi la riteneva eccessiva.

Queste ambiguità hanno finito per paralizzare la capacità riformatrice del sindacato senza per altro preservarne l’unità. Se Sergio Cofferati ha condotto il sindacato al sostegno attivo del Governo di centro-sinistra, a condizione di impedirgli ogni riforma e con un crescente fastidio da parte della Cisl di Sergio D’Antoni, è Savino Pezzotta della Cisl ad agire da controparte attiva del successivo Governo Berlusconi, perseguendo accordi che evitino ogni riforma. Così è stato per la presunta modifica dell’articolo 18 dello Statuto dei lavoratori (ancora non approvata dal Parlamento) e per il Patto per l’Italia che ha semplicemente certificato prassi ormai già consolidate nel mercato del lavoro italiano.

Dopo la stagione delle riforme dei primi Anni Novanta e al di là dei conflitti interni, il sindacato italiano appare ormai fermo in una strategia di difesa dell’esistente, timoroso anche di chiedere innovazioni per non dover rinunciare a presunti diritti. Questo limite del sindacato è il limite proprio di tutte le associazioni di interessi che, avendo perseguito i loro obiettivi, sono prigioniere dei loro successi. Poiché esse nascono spesso per la soluzione di specifici problemi, di fatto tendono a non considerare mai risolto un problema per non perdere la loro principale ragione d’essere. È così che rischiano di diventare esse stesse un problema per gli associati.

In effetti, l’Italia ha ormai una legislatura sociale abbondante e un ricco corpo di relazioni industriali consolidate. Non possono più essere aumentate per addizione di nuove normative, come era nel passato, ma vanno adeguate con modifiche che tolgano alcuni vincoli ormai superati e aprano nuove opportunità. Aggiungere idee nuove è relativamente agevole, mentre eliminare vincoli è spesso doloroso, anche perché si rimettono in discussione scelte e organizzazioni sociali consolidate nel tempo. Ad esempio, in Italia si dovrebbe dare un maggiore spazio alla contrattazione aziendale in sostituzione di quella nazionale: ma a essa si oppongono le rappresentanze sindacali dei lavoratori e delle imprese che hanno fatto molti “investimenti” in strutture negoziali nazionali..

Occorrerebbe invece avere associazioni “suicide”, ossia capaci di morire con la soluzione dei problemi che le hanno originate, per poi eventualmente rinascere e rigenerarsi per affrontare nuovi problemi. Questo vale per i sindacati dei lavoratori, ma anche per le associazioni di imprese, come ho più volte già sostenuto: eviterebbero così di crearsi nemici e problemi pretestuosi e di giocare a spaventare i propri associati per mantenere i propri ruoli anche quando, spesso grazie alla loro azione, molti dei vecchi problemi sono stati ormai risolti.

Eppure, in questi sette anni molto è cambiato nella percezione pubblica del ruolo svolto dai sindacati, e non solo in Italia, dove i contrasti aspri fra le tre confederazioni e l’anomala rilevanza degli scioperi in un settore delicato quale quello dei servizi pubblici hanno ulteriormente peggiorato il quadro.

Non vi è ormai economista o imprenditore che non sostenga che i sindacati impediscono al mercato di operare liberamente, utilizzando la loro rendita di posizione per strappare vantaggi per gli “insiders”. Non vi è politico riformatore, di destra o di sinistra, e non vi è ente internazionale, che non accusi più o meno apertamente i sindacati di essere la causa dell’eccessiva rigidità dei mercati del lavoro e dei ritardi nell’operare le necessarie riforme del welfare. Non vi è infine paladino dell’equità che, anche in questo caso sia da destra sia da sinistra, non imputi ai sindacati una eccessiva tutela degli “insiders” e quantomeno un disinteresse per la sorte degli “outsiders”.

Se queste opinioni sono così radicate, sicuramente vi è qualcosa di vero. E tuttavia, se non peccano per errore, certamente peccano per omissione, perché trascurano di ricordare le molte e importanti funzioni positive che i sindacati possono invece svolgere nelle economie avanzate.

Quali sono queste funzioni? Già nella fase cosiddetta fordista l’azione sindacale ha prodotto alcuni effetti benefici, benché non intenzionali, per il sistema economico. L’imposizione di standard minimi di tutela ha infatti costretto le imprese a diventare più efficienti o a uscire dal mercato. La contrattazione collettiva ha svolto un ruolo decisivo nel sostenere i livelli retributivi e quindi l’espansione dei consumi, particolarmente nella produzione di massa con bassi livelli di qualificazione.

È però con il declino della produzione di massa che ai sindacati si offre la possibilità di andare oltre il tradizionale ruolo distributivo per esercitare funzioni “produttive” cruciali per il sistema delle imprese, quali l’organizzare la cooperazione della forza lavoro e il contribuire alla sua valorizzazione professionale. I sindacati possono garantire alle imprese non il semplice coinvolgimento dei singoli dipendenti – variabile e instabile perché dipendente da molti fattori – ma la cooperazione dell’intera forza lavoro nei continui processi di innovazione, cioè un bene semi-pubblico essenziale per lo sviluppo economico di un paese.

La cooperazione della forza lavoro nel processo produttivo è diventata per le imprese un’esigenza cruciale in larga misura per le stesse ragioni per cui lo è la disponibilità di risorse umane qualificate. Essa consente infatti il funzionamento di sistemi organizzativi che hanno bisogno del contributo attivo dei lavoratori al loro continuo miglioramento, cioè di qualcosa di più della semplice “pace sociale”.

Nessuno, credo, dubita che sindacati forti costituiscano un fattore che limita la flessibilità esterna, quindi la possibilità per le imprese di adattare i propri organici all’andamento della domanda. Ma ciò che troppo spesso si dimentica o si sottovaluta è che proprio questa limitazione della flessibilità in uscita favorisce la flessibilità funzionale, cioè la disponibilità dei dipendenti a cambiare mansione e posto di lavoro, nonché la loro volontà di cooperare e di essere coinvolti negli obiettivi aziendali. Così come stimola le imprese a investire nella formazione di dipendenti che hanno probabilità di rimanere legati alle sorti dell’azienda in cui lavorano, e quindi a migliorare la qualità di quel cruciale fattore competitivo costituito dalla dotazione di risorse umane.

Per concludere, l’osservazione comparata mostra che l’azione sindacale non rappresenta solo un elemento di rigidità, un semplice fattore di disturbo da neutralizzare. È invece tipicamente ambivalente: un vincolo per le imprese ma anche una risorsa per le loro esigenze.

Non è affatto facile per i sindacati – e non tutti vi riescono – coordinare la dinamica salariale, organizzare la cooperazione nei luoghi di lavoro, contribuire allo sviluppo delle risorse umane, concludere patti sociali che mirano a una crescita più stabile e armonica. Se vogliamo che le nostre economie avanzate non competano solo sui prezzi e siano invece in grado di imboccare una “via alta” allo sviluppo, la soluzione non è quella di ridurre il peso dei sindacati, ma quella di renderli più capaci di svolgere queste funzioni.