Valutare le politiche pubbliche

Per valutare le politiche pubbliche servono informazioni adeguate e facilmente accessibili. Come spiega Paolo Sestito, Ministero del Lavoro e Inps hanno creato il Clap, campione longitudinale degli attivi e dei pensionati. Tuttavia, rileva Michele Pellizzari. chi fa ricerca rin Italia si trova ad affrontare la carenza di dati statistici individuali, e il Clap si limita alla diffusione di numeri aggregati. Speriamo che non rallenti il processo di distribuzione dei microdati.

Le statistiche di recente fornite dall’Istat relative alla nuova indagine continua sulle forze di lavoro sono state immediatamente compulsate nel tentativo di scorgervi segnali di successo o di insuccesso della riforma Biagi. A nostro avviso molti dei giudizi emersi sono da ritenere piuttosto approssimativi e alquanto prematuri: le novità dell’indagine, nonostante i meritori sforzi dell’Istat (1), ne rendono difficile l’uso in comparazione con le serie precedenti. La riforma Biagi è poi in realtà un cantiere ancora aperto, che non si presta a giudizi sommari.

Un’iniziativa ministero del Lavoro-Inps

Senz’altro quelle vicende confermano però la giusta attenzione che ormai anche in Italia si ripone nella valutazione delle politiche pubbliche. Si tratta di un segnale di maturità civile, perché un confronto sui fatti, anche se controversi, è molto meglio di una sterile contrapposizione ideologica. Politiche pubbliche che, pur se basate su orientamenti ideali, non siano scelte ideologicamente ma con l’intenzione di consentire il raggiungimento di determinati obiettivi, devono essere giudicate sulla base della loro efficacia ed efficienza.
Condizione perché ciò possa avvenire è poter disporre di informazioni adeguate e facilmente accessibili in maniera trasparente. Ma non sempre tali condizioni si realizzano.

Un’iniziativa congiunta di ministero del Lavoro e delle politiche sociali e Inps mira proprio a superare uno dei due corni del problema: quello del facile e trasparente accesso alle informazioni. In particolare, va nella direzione di un utilizzo delle informazioni amministrative secondo modalità longitudinali e quindi in modo da identificare da dove vengano e dove vadano a finire i soggetti interessati da varie politiche pubbliche. Interviene, ovviamente, sui sistemi informativi esistenti, in particolare su quelli che fanno capo all’Inps; la mancanza di alcune importanti informazioni (ad esempio quelle che si riferiscono ai dipendenti pubblici) non necessariamente consente di rispondere a tutti i quesiti valutativi che pure ci si vorrebbe e dovrebbe porre. Il possibile miglioramento di quei sistemi, ad esempio su quanto previsto in tema di borsa nazionale del lavoro e monitoraggio dalla legge Biagi o sul casellario degli attivi dalla recente legge di riforma della previdenza (n. 243/2004), potrà quindi accrescerne le potenzialità. (2)
L’iniziativa consiste nella creazione del campione longitudinale degli attivi e dei pensionati (Clap), un campione di dati individuali, tratti da vari archivi gestionali dell’Inps, sviluppato al fine di fornire uno strumento per le analisi di valutazione delle politiche e dei flussi tra situazioni occupazionali e previdenziali. È composto dai soggetti, contenuti negli archivi gestionali, nati in quattro date nell’anno ed è quindi circa pari ad 1/90 del totale dei record facenti riferimento all’universo; il periodo di riferimento è quello che va dal 1985 al 2001 (ulteriori aggiornamenti saranno presto resi disponibili). La complessità della realizzazione deriva dalla diversa struttura e funzione degli archivi considerati, nati in epoche e con funzioni differenti. Di conseguenza, una particolare importanza è stata attribuita alla fase di consolidamento degli archivi.
Il campione così creato (e in futuro aggiornato) sarà fruibile (con minime restrizioni volte a valutare la serietà delle intenzioni e la correttezza delle elaborazioni) anche dall’esterno e quindi consentirà a ricercatori ed enti di ricerca pubblici e privati di ottenere informazioni rilevanti di tipo longitudinale. In particolare, è previsto uno strumento web di navigazione multidimensionale, accessibile dal 21 ottobre 2004 dal sito http://stat.welfare.gov.it. (3)

Come funziona l’applicazione

L’applicazione, sviluppata per analizzare i percorsi occupazionali di un gruppo di soggetti che siano in una determinata situazione in un momento dato, si articola su tre fasi. In primo luogo, si individua il sottoinsieme di riferimento, costituito dai soggetti che in un determinato periodo di tempo (al momento fissabile in un anno o trimestre) si trovavano in una determinata situazione (occupazionale o contributiva); si sceglie la finestra temporale sopra la quale seguire, longitudinalmente, il gruppo di soggetti individuati al punto precedente (anche qui potendo al momento scegliere una frequenza annuale o trimestrale ); si analizza infine la situazione del gruppo di soggetti sulla finestra considerata per il tramite di un’applicazione che consente la navigazione multidimensionale dei dati (quello che in linguaggio informatico si chiama cubo Olap).
Proponiamo qui un assaggio delle sue caratteristiche e potenzialità, con riferimento al fenomeno della percezione dell’indennità di mobilità. L’elaborazione consente di apprezzare sia la provenienza che il successivo destino dei soggetti che fruivano di indennità di mobilità nel corso del primo trimestre del 1999, analizzandone i percorsi nel lasso di tempo che va dal primo trimestre 1998 al quarto trimestre del 2000. La schermata ottenibile in pochi secondi evidenzia in colonna i periodi temporali prescelti e in riga le varie situazioni occupazionali (e non) trovate con un grado di dettagli minimo. In tabella sono riportate per default le percentuali rispetto alla sottopopolazione inizialmente selezionata. È inoltre da precisare che la condizione di inclusione nel gruppo sotto analisi è la presenza del soggetto nell’ambito della particolare situazione occupazionale o contributiva considerata (in questo caso la percezione della mobilità) per almeno quindici giorni nel lasso di tempo indagato (in questo caso il primo trimestre del 1999), ben potendo accadere che il medesimo soggetto figuri, nell’ambito di quel lasso di tempo, anche in altre situazioni riportate in tabella.

Senza peraltro voler qui proporre un’analisi fine della politica in questione, dalla tabella traspare che dei soggetti che nel primo trimestre del 1999 fruivano di indennità di mobilità, già un anno prima circa il 58 per cento era in una simile situazione, mentre circa il 19 per cento era in cassa integrazione guadagni. Ulteriori scomposizioni della categoria dei dipendenti agevolati, porterebbero a scoprire l’importanza degli sgravi specificamente previsti per i soggetti in mobilità tra quanti hanno poi trovato un impiego (ma anche che molti hanno fruito dell’agevolazione prevista dalla legge 407/1990 per i disoccupati di lunga durata). Complessivamente, la probabilità che alla mobilità faccia seguito la pensione è di poco inferiore a quella di un ritorno all’impiego (23 per cento contro 28 per cento dopo quasi due anni), mentre il 19 per cento dei soggetti a quasi due anni di distanza risulta silente.
L’applicazione consente interattivamente una serie di ulteriori affinamenti: la situazione occupazionale, inizialmente presentata molto aggregata, può essere ulteriormente disaggregata per analizzare situazioni più specifiche (sono stati previsti tre livelli di aggregazione) e possono essere introdotte ulteriori variabili di classificazioni quali il sesso, l’età e la provenienza geografica (che si riferisce alla sede di lavoro per gli occupati, alla residenza per i non occupati), distinguendo altresì, all’interno dello stock, tra nuovi entrati e persone già presenti.
L’applicazione potrà contribuire a un dibattito sulle politiche più informato ed è un primo contributo alla soluzione del problema, più volte lamentato su questo sito (4), del bilanciamento dei principi di tutela della privacy e dell’accesso alle informazioni elementari da parte della comunità scientifica. Accanto alla procedura via web che abbiamo sommariamente descritto si sta perciò studiando una soluzione per consentire, a richiesta motivata e sulla base di una precisa assunzione di responsabilità, l’accesso di singoli team di ricerca all’archivio Clap (o a sue partizioni).

(1) A differenza di quanto invece era accaduto in passato. Basti ricordare che nell’ottobre 1992, in piena crisi del cambio ed occupazionale, vi era stata un’altra ampia revisione di quell’indagine e che le prime serie ricostruite, dalla Banca d’Italia e non dall’Istat, furono rese note solo vari mesi dopo.

(2) Gli archivi generali quali quello qui adoperato, anche se migliorati, non sempre potranno fornire le informazioni necessarie alla valutazione di singole specifiche politiche, a tale scopo dovendosi provvedere in molti casi con previsioni ad hoc già in fase di disegno di quelle politiche che abbiano natura sperimentale.

(3) Il prodotto-servizio viene presentato ufficialmente giovedì 21 ottobre a partire dalle ore 10.15 presso la sede centrale dell’Inps in Roma.

(4) Si veda la serie di articoli iniziata con “Se la privacy non tutela la ricerca”, di Andrea Ichino e Nicola Rossi e in particolare il contributo di Ugo Trivellato.

Iniziative come quella descritta nell’articolo di Salvatore Pirrone e Paolo Sestito  sono certamente meritorie, soprattutto quando promettono la diffusione dei dati individuali.
Per chi fa ricerca, infatti, la carenza di dati statistici in Italia, di cui si è ampiamente parlato su questo sito, si riferisce principalmente ai dati individuali.
La distribuzione on line dei dati provenienti dagli archivi Inps è sicuramente interessante, ma si limita alla diffusione di numeri aggregati (ovvero, per utilizzare l’esempio di Pirrone e Sestito, quanti lavoratori in un certo periodo passano dalla mobilità a un contratto di lavoro e così via), mentre quello che realmente manca in Italia sono i dati individuali, informazioni dettagliate su ognuno di questi individui, opportunamente anonimizzati secondo la vigente normativa sulla privacy.

L’interpretazione “unica”

Distribuire i microdati è davvero l’unico modo per garantire la trasparenza dell’informazione statistica. I siti come quello descritto da Pirrone e Sestito, nel momento in cui vincolano l’utente a produrre tavole incrociate utilizzando solo alcune variabili, già propongono un’interpretazione dei dati, o meglio, non consentono di vederne altre. Faccio un esempio: i dati presentati nell’articolo indicano che il 28 per cento dei lavoratori che erano in mobilità nel primo trimestre del 1999 erano occupati dipendenti alla fine del 2000. Sarebbe utile sapere però a quale salario hanno trovato lavoro. Ovvero, hanno trovato lavoro perché le condizioni di mercato sono migliorate, oppure perché dopo quasi due anni di mobilità hanno deciso di accettare un salario più basso?

I possibili pericoli

Se dunque l’obiettivo finale è quello di distribuire l’archivio individuale (come giustamente Pirrone e Sestito sottolineano nel loro intervento), mi chiedo se queste iniziative di distribuzione dei dati aggregati non presentino anche qualche svantaggio.
Per esperienza personale, che credo sia rappresentativa di quella di molti giovani ricercatori italiani, noto che la creazione di siti di distribuzione di dati aggregati viene spesso usata come giustificazione per non distribuire i dati individuali. Ci si sente spesso dire che i dati sono disponibili su Internet, salvo poi scoprire che più di qualche tavola incrociata non si può produrre.
Esiste il rischio che la creazione di questi siti chiuda il processo di distribuzione dei dati, lo archivi come cosa fatta. È il caso degli osservatori dell’Inps, del laboratorio Adele (un’iniziativa un po’ diversa, ma che è altrettanto spesso usata come giustificazione per non distribuire moltissime banche dati), dell’indagine Excelsior di Unioncamere, e così via. Detto in parole diverse, temo che queste iniziative, pur volendo essere un passo avanti nel raggiungimento dell’obiettivo finale di distribuire i microdati, corrano il rischio invece di diventarne un sostituto o di rallentarne il processo di distribuzione.
Se i timori sono fondati, allora i costi (non irrisori, suppongo) sostenuti per la creazione di questi siti sarebbero probabilmente meglio spesi semplicemente per distribuire i microdati. Infatti, per la produzione delle tavole nel sito è necessario che l’archivio originale individuale sia già esistente e “pulito”, ovvero pronto per le elaborazioni. E dunque non sarebbe più semplice, efficace e economico distribuire direttamente i microdati?
Con un utilizzo diffuso dei dati individuali, anche chi è interessato solo ad alcuni numeri aggregati (penso a potenziali utenti del sito come i giornalisti) troverebbe con facilità qualcuno che li produca.

I dati e la privacy

Spesso alla distribuzione dei dati individuali si oppongono questioni di privacy e riservatezza. Tuttavia, se interpreto correttamente la nuova normativa, non mi sembra che la distribuzione dei microdati degli archivi Inps ponga problemi di privacy insormontabili.
Credo invece che esista un più profondo problema di approccio al mondo della ricerca: la nuova normativa è in vigore da diversi mesi e, che io sappia, a oggi è stata “utilizzata” pochissimo. Solo i dati longitudinali delle forze di lavoro dell’Istat, che secondo le vecchia normativa non potevano essere distribuiti, sono oggi accessibili.
Abbiamo faticato tanto, come comunità scientifica, per ottenere una legge più liberale, oggi dobbiamo usarla e dobbiamo puntare alla distribuzione dei microdati, non accontentarci di numeri aggregati. Ben vengano le iniziative come quelle di Pirrone e Sestito, ma stiamo attenti che non diventino un ostacolo, invece che un passo avanti verso la distribuzione dei dati individuali.