La prevalenza del Trattato

Il Patto di Stabilità in realtà non è un patto. Si chiama così perché in origine si pensava a un accordo di revisione del Trattato di Maastricht. Ma poi l’idea fu abbandonata per la sua complessità. Il Patto si compone di due regolamenti del 7 luglio 1997 (rispettivamente n. 1466/97 e n. 1467/97) e di una risoluzione del Consiglio europeo adottata ad Amsterdam il 16-17 giugno 1997. I primi (i regolamenti) sono fonti normative in senso proprio, la seconda (la risoluzione) un atto di natura politica di per sé non vincolante.
Il Patto non esaurisce la disciplina delle finanze pubbliche. Al di sopra del Patto si pongono le disposizioni del Trattato, in particolare l’articolo 104 che istituisce una procedura per i disavanzi eccessivi. Le norme dell’articolo 104 sono integrate da un protocollo, dove si trovano i famosi parametri del 3 per cento del Pil per il deficit e del 60 per cento per il debito. Il Patto, dunque, è fonte di norme secondarie, attuative di quelle primarie stabilite nel Trattato e nel protocollo.

Ai sensi del Trattato, la competenza in materia di bilancio spetta agli Stati, ma è soggetta a una regola, costituita dal divieto di disavanzi eccessivi. La regola è di per sé vincolante e può comportare sanzioni anche molto onerose, ma viene temperata in fase applicativa da criteri di flessibilità e discrezionalità. In base al Trattato, i parametri del 3 per cento e del 60 per cento non operano in modo automatico: non c’è disavanzo eccessivo se il deficit è diminuito “in modo sostanziale e continuo” e si avvicina al 3 per cento, ovvero se è “eccezionale e temporaneo” e si avvicina a quella soglia. Ugualmente, per il debito, basta che si riduca “in misura sufficiente” e “con ritmo adeguato”.
Sempre in forza del Trattato, è compito della Commissione, organo tecnico-amministrativo, avviare una procedura correttiva. Ma la Commissione deve preoccuparsi solo di “errori rilevanti” e tenere conto di tutti i “fattori significativi”, compresa “la posizione economica e di bilancio a medio termine” e l’incidenza sul disavanzo della “spesa pubblica per investimenti”.
Il Trattato rimette poi ogni decisione al Consiglio, organo politico. Non è dunque la Commissione a decidere, come nel caso degli aiuti, né la Corte di giustizia, come avviene per le altre infrazioni degli Stati. È il Consiglio che deve stabilire (peraltro a maggioranza) se vi sia un disavanzo eccessivo, i modi e i tempi per porvi rimedio e, in difetto, se e quali sanzioni applicare. Il Consiglio decide liberamente, in base a valutazioni di opportunità non sindacabili.

In vista dell’euro, e delle preoccupazioni tedesche, interviene nel 1997 il Patto di Stabilità. Il suo scopo dichiarato, come si legge nella risoluzione del Consiglio europeo di Amsterdam, è di introdurre “un orientamento politico rigoroso” nell’applicazione della disciplina di bilancio. A questo fine il regolamento 1466/97 crea un meccanismo preventivo di controllo sull’evoluzione delle posizioni di bilancio, mentre il regolamento 1467/97 irrigidisce la procedura sui disavanzi eccessivi.
In virtù del primo regolamento, gli Stati sono tenuti a presentare annualmente “programmi di stabilità”, con l’obiettivo a medio termine di un saldo di bilancio “prossimo al pareggio o in attivo”. Eventuali scostamenti determinano l’emissione di un allarme preventivo. Il 3 per cento diventa per il regolamento 1467/97 una barriera invalicabile. Qualsiasi sforamento fa scattare la procedura di infrazione e, se non intervengono misure correttive entro l’anno, deve applicarsi la sanzione del deposito infruttifero. Si ammette una deroga solo nel caso di grave recessione che riduca il Pil di almeno il 2 per cento.

Le regole del Trattato e quelle del Patto si ispirano dunque a principi divergenti: di flessibilità e discrezionalità, le prime; di rigidità e automatismo, le seconde. Di qui i contrasti tra Commissione e Consiglio, culminati nei casi recenti di Francia e Germania: da un lato la Commissione, che si richiama al rigore del Patto e ne pretende una puntuale osservanza; dall’altro il Consiglio, che resiste a questa pretesa ritenendola irragionevole specie in tempi di crescita lenta (se non di stagnazione), e si fa forte dei poteri discrezionali attribuitigli dal Trattato. La sentenza salomonica della Corte, dinnanzi alla quale la Commissione ha portato la vertenza, rispecchia fedelmente le contraddizioni fra le due normative (sentenza C-27/04 del 13 luglio scorso).

Per ricondurre a coerenza il sistema, una delle due: o si modifica il Trattato in sintonia con il Patto, o si fa l’operazione inversa. Ma la prima soluzione è assai poco praticabile. Intanto per difficoltà procedurali: richiederebbe una conferenza intergovernativa e le ratifiche di tutti gli Stati membri in conformità con le norme costituzionali interne (compreso, se del caso, un referendum). E, ancor di più, per ragioni di merito: gli umori prevalenti non vanno nel senso di rendere più rigido il sistema.
Si è provato, in occasione del recente Trattato costituzionale, a spostare il centro di gravità nel governo dell’economia dagli Stati all’Unione e dal Consiglio alla Commissione. Ma il tentativo ha sortito solo un rafforzamento del potere di iniziativa della Commissione: può emettere direttamente “avvertimenti preventivi”; propone al Consiglio (prima poteva solo raccomandare) l’avvio della procedura sui disavanzi eccessivi. Sono novità non prive di significato, ma non alterano il ruolo rispettivo della Commissione e del Consiglio: la prima sorveglia e raccomanda (o propone), il secondo decide.
Resta l’altra possibilità, e cioè agire sul Patto. Una revisione del Patto è più agevole, perché la procedura si esaurisce all’interno dell’Unione senza coinvolgere gli Stati. D’altra parte, molte delle proposte di riforma trovano già “sponda” nelle norme del Trattato. È così per la richiesta di dare più peso a spese di investimento, riforme strutturali, ciclo economico, nonché di inquadrare valutazioni e rimedi in una prospettiva a medio termine differenziata paese per paese. Alcuni di questi punti trovano espressa menzione nel Trattato. Più in generale, il Trattato richiede alla Commissione di tenere conto di “tutti i fattori significativi”. Si tratterebbe dunque non di sconvolgere il sistema, ma di ricondurlo in qualche modo alle origini di Maastricht.

Anche una soluzione del genere va incontro a difficoltà. Solo il regolamento 1466/97 può essere modificato dal Consiglio a maggioranza. Per la revisione del regolamento 1467/97 e della risoluzione di Amsterdam occorre l’accordo di tutti i governi (all’interno, rispettivamente, del Consiglio e del Consiglio europeo). È un accordo non facile da raggiungere. La divisione di campo è abbastanza netta: da un lato i governi di Stati meno virtuosi, che lodano la discrezionalità “intelligente” del Trattato e criticano le regole “stupide” del Patto; dall’altro i governi di Stati più virtuosi, orientati in senso opposto.
Si arriverà probabilmente a una soluzione intermedia: i governi del primo gruppo dovranno rinunciare alla sottrazione di interi capitoli di spesa dal calcolo del disavanzo (la cosiddetta regola aurea) in cambio di un ritorno ai criteri flessibili del Trattato. I governi del secondo gruppo dovranno rinunciare agli automatismi del Patto sul deficit, in cambio di misure preventive rafforzate sulle politiche di bilancio nazionali e più attenzione alla sostenibilità del debito.