Un Reddito minimo garantito per l’Italia

Le disuguaglianze del reddito e la povertà sono fortemente aumentate durante la dura recessione intervenuta tra il 1991 e il 1993. Poi non sono più diminuite. Nel 2004 l’indice di Gini dei redditi familiari equivalenti, cioè corretti per tenere conto della dimensione familiare, era pari al 33 per cento, mentre la quota di famiglie a basso reddito di poco superava il 13 per cento, valori analoghi a quelli registrati nel 2000 e nel 2002. L’Italia è così un paese in cui le disuguaglianze di reddito sono oggi più accentuate che nel resto d’Europa. I tassi di povertà relativa (la percentuale di persone con un reddito equivalente inferiore al 60 per cento di quello mediano) si mantengono più elevati che nella gran parte degli altri paesi dell’Unione Europea .
Dal 1993 in poi si è assistito in Italia a un modesto spostamento di reddito dalle classi medio-alte alla fascia più ricca della popolazione. Tra il 2002 e il 2004 è continuata la tendenza degli ultimi anni al peggioramento della posizione relativa dei lavoratori dipendenti e al miglioramento di quella dei lavoratori autonomi, probabilmente anche a seguito dei ripetuti e svariati condoni che hanno beneficiato questi ultimi, ma non i primi. Vi è stato anche un forte incremento degli affitti, che si è riflesso sugli affitti imputati a coloro che risiedono in un’abitazione di proprietà, i redditi da lavoro sono cresciuti in misura modesta e c’è maggiore instabilità dei rapporti di lavoro all’ingresso nel mercato, mentre i redditi da pensione sono aumentati. Tutto questo tende a peggiorare la condizione relativa dei giovani (che più raramente hanno case di proprietà) rispetto a quella degli anziani.

Questa fotografia, sempre più nitida, documenta che non possiamo più permetterci di avere un sistema di protezione sociale tutto squilibrato a favore delle pensioni e privo di una rete di ultima istanza. Un’altra legislatura è passata e nulla è stato fatto per affrontare la stridente lacuna di misure contro la povertà, in grado di garantire un reddito minimo a chi cade in condizioni di indigenza e di permettere a chi è a rischio di diventare povero di vivere le trasformazioni in atto nell’economia italiana in modo meno drammatico. Gli italiani, non a caso, continuano a reagire in maniera più negativa degli altri europei a fasi recessive e sono pessimisti in modo strutturale: ritengono probabile un peggioramento della loro situazione economica non solo a breve, ma nei prossimi quattro-cinque anni. Sono paure che paralizzano molte famiglie, portano al rinvio di molti piani di investimento e impediscono il decollo di molte nuove iniziative imprenditoriali.
L’Italia necessita di uno strumento di lotta contro la povertà che raggiunga i poveri senza lavoro.
Lo strumento più appropriato a questo scopo è il Reddito minimo garantito (Rmg), uno schema oggi esistente, pur in forme diverse, in tutti i paesi dell’Unione Europea a 15 (e in diversi nuovi Stati membri), ad eccezione di Grecia ed Italia.

Alla luce di considerazioni legate ai vincoli di bilancio pubblico, efficienza economica e capacità amministrativa, occorre introdurre in Italia un programma universale e selettivo al tempo stesso, nel senso di essere basato su regole uguali per tutti (non limitato ad alcune categorie di lavoratori come nella tradizione italiana), che subordinano la concessione del sussidio ad accertamenti su reddito e patrimonio di chi fa domanda.
La proprietà di un’abitazione con un valore “ragionevole” dovrebbe, comunque, essere esclusa dalla verifica del patrimonio, per molteplici ragioni: (a) l’illiquidità dell’investimento in abitazioni, a maggior ragione in un paese come l’Italia, in cui, soprattutto nelle zone urbane più povere, il mercato immobiliare è meno sviluppato che in altri paesi; (b) l’Italia è fra i paesi dell’Ocse con la più elevata frazione di abitazioni di proprietà (circa il 70 per cento); (c) la casa di proprietà può essere valutata esclusivamente in base al valore catastale che, come è ben noto, è molto erratico: ciò causerebbe una notevole disuguaglianza orizzontale fra individui residenti in regioni diverse, o anche nella stessa area.
Il Reddito minimo garantito dovrebbe sostituire e riordinare molti schemi pre-esistenti, integrandoli più strettamente fra di loro in modo da ridurre sprechi ed evitare che la compresenza di tanti strumenti diversi crei “trappole della povertà” (aliquote marginali di imposta effettive molto alte perché accettando un lavoro si perde il sussidio). In particolare, il Rmg dovrebbe prevedere maggiorazioni per i figli a carico (in base sia all’età, sia al numero), i familiari disabili e le famiglie monogenitore. Dovrebbe, inoltre, sostituire le pensioni sociali e le integrazioni al minimo nonché tutte le prestazioni di indennità civile (assegno di assistenza, indennità di frequenza minori, pensioni di inabilità, e indennità di accompagnamento), l’attuale assistenza sociale e i programmi per i disabili a carattere non contributivo. Sono tutti programmi con obiettivi meritevoli, ma sviluppati in modo non coordinato. Andrebbero perciò riunificati all’interno del Rmg, prevedendo maggiorazioni per ciascuna tipologia di beneficiari; in questo modo, le maggiorazioni per invalidi, soggetti non deambulanti e soggetti non autosufficienti sarebbero condizionate alla prova dei mezzi. I test patrimoniali per i soggetti invalidi dovrebbero, comunque, essere meno stringenti che nel caso degli altri soggetti.
Il Rmg dovrebbe essere progettato in modo tale da incoraggiare il lavoro part-time e il lavoro occasionale, le principali fonti di impiego per una quota consistente di potenziali beneficiari.
Per questo motivo, il Rmg dovrebbe contemplare una generosa franchigia sui guadagni, di importo fisso, e una ritenuta piuttosto bassa, dell’ordine del 60 per cento. Si dovrebbero, inoltre, prevedere misure di “reintegrazione” e di “attivazione” (aiuti nella ricerca di un impiego e sanzioni, in termini di riduzione del sussidio, a chi non collabora), con una chiara differenziazione fra tre gruppi di beneficiari: i giovani, i disoccupati di lungo periodo e i genitori single. Questi ultimi, quando con figli sotto i 6 anni, dovrebbero essere esentati dal requisito di lavoro.
Il Rmg dovrebbe essere finanziato a livello nazionale con cofinanziamento a livello locale (nell’ordine del 10 per cento) delle prestazioni pecuniarie e in natura. Inoltre, bisognerebbe affidarsi a incentivi monetari alle amministrazioni locali affinché monitorino le loro prestazioni: ad esempio, si potrebbe assegnare in via preferenziale risorse a quelle amministrazioni locali che registrano le migliori performance nella riduzione del numero di errori sia del primo tipo (famiglie eleggibili che non sono raggiunte dall’assistenza) che del secondo tipo (famiglie non eleggibili che hanno accesso all’assistenza), nonché nella implementazione delle strategie di attivazione.

È possibile fornire stime prudenziali (probabilmente in eccesso) del costo del Rmg sotto diverse ipotesi quanto al suo ammontare e alle tipologie di redditi da considerare nel selezionare la platea dei beneficiari. Il Rmg andrebbe inizialmente introdotto a un livello abbastanza basso e poi incrementato anche in riconoscimento di un miglioramento nell’amministrazione dello strumento. Ad esempio, un Rmg a 400 euro, potrebbe costare tra 7 e 8 miliardi di euro. Il livello più alto lo si raggiunge ipotizzando che si riesca ad accertare solo l’85 per cento del reddito dei lavoratori autonomi e il 95 per cento di quello dei lavoratori dipendenti.
Un costo minore (attorno ai 4 miliardi di euro) lo si avrebbe invece nel caso in cui si aggiungesse ai redditi accertati l’affitto che l’utente dovrebbe pagare nel caso non avesse casa di proprietà. Ma, come discusso in precedenza, è preferibile non includere la casa nel patrimonio valutato ai fini della determinazione dell’eleggibilità al sussidio. La razionalizzazione e il riordino di molti schemi pre-esistenti porterebbe ad altri risparmi. In sostanza, un Rmg adatto al nostro paese potrebbe, almeno inizialmente, non costare più di quel secondo modulo della riforma fiscale di cui nessuno sembra essersi accorto. Crediamo, invece, che i poveri e coloro che sono a rischio di povertà si accorgerebbero e beneficerebbero grandemente della presenza del Rmg.

Il primo fatto riguarda il rinvio dell’introduzione del Rmi (L. 328/2000) a una normativa specifica che non è stata predisposta dall’allora Governo di centro-sinistra. Un esecutivo che ha acquisito molti meriti nella riattivazione delle politiche sociali, ma che nella fase finale della precedente legislatura ha optato per altre discutibili priorità in campo sociale.
Il secondo fatto è l’oblio imposto alla misura dal Governo Berlusconi, anche con la protratta secretazione dei rapporti di valutazione. Eppure, il Governo aveva anche fornito assicurazioni di co-finanziamento alle Regioni che avessero avviato esperienze di Rui (Reddito di ultima istanza), risultate in seguito prive di qualsiasi affidabilità.
Tali richiami rendono evidente l’importanza di forti prese di posizione a favore dell’introduzione del Reddito minimo garantito. Si tratta di una componente essenziale e particolarmente urgente, per evidenti ragioni sociali, di una riforma nella quale questa misura deve combinarsi e interagire con istituti di politica familiare e ammortizzatori sociali.
La sua sperimentazione ha evidenziato però limiti ed esigenze che non possono essere ignorati, se si vuole che il Rmg dia i risultati auspicati. Ulteriori problemi sono sorti con la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001.

1. Il Rmg va definito nella Conferenza Stato-Regioni e deve impegnare le Regioni nella sua promozione e nell’accompagnamento nel territorio, e, in qualche misura, anche gli enti locali sul co-finanziamento.
2. L’improponibilità costituzionale di fondi statali sociali trasferiti con vincolo di destinazione – dovuta alla riforma del Titolo V – può essere superata definendo i livelli essenziali dell’assistenza sociale. In breve, le risorse statali Rmg confluirebbero nel fondo sociale statale e i livelli impegnerebbero le Regioni a un minimo di spesa pro capite per tale misura.
3. Il Rmg deve essere introdotto al più presto, ma può anche prevedere tappe progressive. Tale progressione non deve però prevedere l’accantonamento iniziale delle misure di inserimento sociale perché ciò rischierebbe di far regredire la misura entro il tradizionale assistenzialismo, privo di promozionalità.
4. Data la sua dimensione di inserimento e promozione sociale, il Rmg non può essere gestito da piccoli o medio-piccoli comuni, privi delle competenze professionali e della rete territoriale necessaria. Va gestito a livello di ambiti territoriali, impegnando le Regioni a un forte accompagnamento, diretto o tramite le province.
5. L’introduzione del Rmg implica una cruciale scelta di politica sociale, intesa ad affidare al sistema territoriale la funzione della gestione degli interventi (monetari e non) e dei servizi. Si tratta di un cambiamento radicale rispetto all’attuale situazione in cui oltre l’80 per cento della spesa socioassistenziale è assorbita da misure monetarie erogate centralmente, a seguito di una verifica iniziale di alcuni specifici requisiti di varia natura ma senza alcuna valutazione di insieme del soggetto destinatario e del suo contesto di appartenenza, senza progettazione personalizzata, monitoraggio e controllo sullo specifico utilizzo a vantaggio del destinatario, senza possibilità di offrire un diverso intervento che risultasse più appropriato al caso, senza valutazione di risultato. Il loro carattere assistenzialistico è accentuato dal non essere orientate ad attivare nel beneficiario capacità di gestione e superamento del bisogno. E, infine, risultano anche poco eque in termini distributivi.
6. La sperimentazione del Rmi ha evidenziato che per assolvere alle funzioni a esso affidate il sistema dei servizi territoriali necessita di sviluppo adeguato sul piano organizzativo e professionale. Su questo terreno si manifesta uno dei più gravi ritardi del Meridione, generatore di ulteriori disparità, che va affrontato con specifiche iniziative programmatorie e finanziarie, concordate tra Governo e Regioni, e verificate nei loro esiti. Sono operazioni di sviluppo complesse, di medio periodo, che quindi è urgente attivare tempestivamente, graduando anche le attribuzioni di funzioni alle capacità effettive via via maturate. La definizione dei livelli essenziali di assistenza in campo sociale è componente fondamentale di tale strategia.
7. Lo sviluppo della rete dei servizi è essenziale anche per valorizzare la riqualificazione dei rapporti fra amministrazione e cittadini che l’esperienza del Reddito minimo d’inserimento ha evidenziato, in termini di tendenziale superamento di un rapporto paternalistico, se non clientelare, fra questuante ed elargitore, e di proposizione di un rapporto più corretto di verifica dell’esistenza dei requisiti relativi a un diritto, di successiva analisi della condizione familiare e negoziazione di eventuali misure di inserimento, su cui stipulare reciproci impegni. Maggior trasparenza e dignità quindi sia per il richiedente che per l’operatore, e promozione di una cultura di cittadinanza anche in realtà che ne erano molto lontane.
8. Non poche difficoltà sono legate alla prova dei mezzi. L’Isee fa riferimento alle posizioni fiscali e queste in Italia sono notoriamente poco affidabili. Oltre che rigore e collaborazione fra le diverse amministrazioni competenti, occorre anche qualche ulteriore strumento di controllo. In Campania, per il Reddito di cittadinanza, a fronte dei molti Isee di valore zero si è costruito un indicatore di controllo legato a dati di consumo. La via è problematica, ma il nodo non può essere eluso, e questa coraggiosa sperimentazione può risultare assai interessante se attentamente valutata.
9. Rispetto ai redditi da considerare vanno incluse tutte le erogazioni assistenziali di cui la famiglia beneficia mentre va dedotto l’affitto, che espone a oneri assai consistenti. La scala di equivalenza deve assegnare peso adeguato a componenti fragili per includere, quindi, elementi di politiche familiari e assistenziali. Condivido anche che si debba incoraggiare il lavoro atipico, con gli strumenti cui Boeri accenna.
10. È essenziale che l’istituto del Rmg venga monitorato in maniera adeguata, senza le lacune che la valutazione ha registrato nelle sperimentazioni, per procedere ad aggiustamenti, correzioni, integrazioni in progress.

Da ultimo le stime sul costo. Per le sole erogazioni economiche, assumendo le regole e i criteri della sperimentazione, abbiamo stimato (considerando gli affitti deducibili) una spesa di 3,2 miliardi di euro. La ratio di adesione dei potenziali beneficiari considerata è più bassa di quella ipotizzata da Boeri che, anche alla luce delle esperienze estere, mi pare difficilmente raggiungibile in fase di avvio. Si deve comunque considerare che su tale fondo dovranno affluire le risorse oggi impegnate dalle misure nazionali da cancellare, una volta assicurata la continuità delle tutele per i beneficiari, e che essa consentirà agli enti locali risparmi sulle loro attuali erogazioni monetarie.
Per tali ragioni una politica che assuma con serietà le scelte indicate non comporterebbe costi aggiuntivi inaccettabili. Anzi. E il rapporto costi-benefici sarebbe senz’altro ben superiore dell’attuale.