Le priorità della politica economica

Ciò che i poli e i partiti non vogliono riconoscere è che il cuore del problema, la malattia grave dell’economia italiana, è nelle istituzioni pubbliche e nelle regole che governano il funzionamento dei mercati; il settore privato, nei suoi comportamenti distorti, ne offre solo lo specchio.
L’impresa resta piccola perché gli aiuti, i disincentivi fiscali e le regole del lavoro la spingono e restare piccola; la proprietà è concentrata, perché la pressione sociale sull’impresa è troppo forte per consentire all’imprenditore il rischio di aprire il capitale e affidare la gestione al management; aiuti, protezioni e vincoli sindacali mantengono il capitale in settori obsoleti, a discapito di quelli nuovi.
Certo, bisogna riprendere a investire in infrastrutture moderne, ricerca e capitale umano: il denaro non manca, basta smettere di sprecarlo in mille rivoli inutili. Va ridotto il cuneo fiscale sul lavoro, che può finanziarsi con l’eliminazione dei sussidi alle imprese.
Ma gli interventi per crescere riguardano soprattutto le istituzioni: servono legalità e buona giustizia, rapida e prevedibile negli esiti; chiare e semplici regole per l’avvio e l’esercizio dell’attività economica; severa tutela della concorrenza. Serve un campo di gioco aperto nel quale i giocatori possano entrare, uscire e competere liberamente, senza interventi estranei dei poteri pubblici, senza protezioni per quelli che già occupano il campo.

Qui però, sta il nodo cruciale. Una politica povera, invasa da incompetenti e affaristi, continua a preferire istituzioni deboli e un ambiente di regole opache, perché lì è più facile scambiare favori alle imprese e gruppi di interesse con il sostegno al proprio partito, alle proprie clientele, alle ambizioni private.
Così, l’attività legislativa è dominata dai piccoli interessi costituiti. E intanto, lievitano le retribuzioni, si moltiplicano i posti pubblici, si assegnano agli amici consulenze inutili e appalti; proliferano le società pubbliche dai nomi altisonanti “per lo sviluppo” e gli affari poco limpidi; si moltiplicano le scorrerie nel mercato con l’occupazione delle aziende pubbliche da parte di gruppi politici. La domanda pubblica potrebbe essere fonte di innovazione e nuove tecnologie, forzando le imprese a competere; invece diventa l’occasione per favorire imprese di scarsa qualità, spesso anche di corruzione.
Frequentemente, la politica è anche la prima ad agire per indebolire e aggirare le regole, quando i soggetti coinvolti appartengono alla propria sponda. Le Autorità indipendenti sono invase da personaggi di nomina politica, senz’altra qualità che quell’appartenenza. Le assemblee regionali votano leggi per consentire ai propri componenti di aggirare le incompatibilità per i posti nelle aziende sanitarie. Regioni, province e comuni, alla ricerca di elettori, impediscono il funzionamento del mercato di molti servizi con i loro regolamenti e gli interventi amministrativi.

Dunque, se si vuol discutere seriamente di crescita, dobbiamo parlare di istituzioni e di regole, non di politica industriale. Dobbiamo intervenire incisivamente a separare la politica dall’economia, ridando alla politica il ruolo suo proprio, che è quello di fissare le regole del gioco; eliminandone ogni possibilità di intervento diretto negli affari.
Ho redatto, per questo, un decalogo: dieci capitoli di interventi normativi e regolamentari che affrontano alla radice il problema delle regole e del ruolo improprio assunto dalla politica nell’economia italiana. Lo pubblico qui sperando di avviare una discussione aperta.
Se considerati individualmente, gli interventi proposti non sono una novità: quasi tutti sono già oggetto di discussione tra gli addetti ai lavori e i politici illuminati; in diversi casi, vi sono già leggi per attuare le regole proposte, ma non vengono rispettate. (1) Alcuni sono di notevole complessità e richiedono di essere precisati: ad esempio, gli interventi proposti per la sanità implicano un vero cambiamento di sistema, che deve essere approfondito. L’abolizione dello spoil system per le nomine pubbliche pone complessi problemi di transizione. La novità dell’impostazione proposta risiede, forse, nell’aver organizzato tutti gli interventi in un quadro coerente.

Per muovere su questa via, si pone un altro problema fondamentale: spesso, i primi ad aggirare le leggi sulla pubblica amministrazione e i poteri pubblici sono proprio i membri delle assemblee elettive e i pubblici amministratori. Se non si cambiano i loro comportamenti, ponendo la questione al centro di una campagna politica, sollecitando un severo scrutinio degli elettori, per quanto si facciano buone leggi, non si otterranno risultati.
Sarà interessante vedere se un serio dibattito può essere avviato su questo tra i poli che ci chiedono il voto.

(1) Un interessante catalogo di interventi che mirano allo stesso fine, ma diverso dal mio, è stato elaborato da Cesare Salvi e Massimo Villone nel bel volume “Il costo della democrazia”, edito da Mondadori. Agli autori va il gran merito di aver documentato la degenerazione della politica e aver posto il problema dall’interno del mondo politico.

(i) Fissazione per ogni livello di limiti onnicomprensivi della retribuzione, estesi anche ai contratti a tempo, da rendere pubblici; obbligo di riversare all’amministrazione qualsiasi compenso percepito da privati a qualunque titolo.
(ii) Regole di incompatibilità che vietino ai componenti di assemblee elettive e degli esecutivi di governo a tutti i livelli l’assunzione di incarichi dirigenziali in enti, agenzie e imprese pubbliche nella loro sfera di governo per tre anni dal termine della carica; ineleggibilità dei membri di autorità indipendenti in assemblee elettive per tre anni dopo la scadenza della carica.
(iii) Regole di incompatibilità e periodi di “raffreddamento” per l’inserimento nel settore privato, dopo la cessazione di incarichi pubblici che prevedono l’assegnazione di fondi o la regolazione di attività private.
(iv) Drastica restrizione dell’esercizio di funzioni arbitrali e di consulenza dei magistrati di ogni ordine e grado.

(i) Stretta applicazione dei principi comunitari sulla trasparenza delle procedure di aggiudicazione anche per gli appalti sotto soglia e le concessioni.
(ii) Utilizzo di organismi estranei all’amministrazione per la valutazione tecnica delle offerte; severa vigilanza sui meccanismi elusivi degli obblighi di gara (Autorità lavori pubblici) e le restrizioni della concorrenza attraverso il bando (Agcm).
(iii) Chiarire nei contratti di concessione gli impegni specifici di qualità del servizio e investimento, con sanzioni definite, fino alla revoca, per il mancato rispetto.
(iv) Divieto dell’affidamento in house di pubblici servizi, salvo i casi in cui vi sia proprietà pubblica totalitaria della società e che questa sia assoggettata ai controlli contabili in vigore sulla Pa.

(i) Applicare criteri di selezione del management in linea con le migliori pratiche di mercato (selezione, programmazione “lunga” degli avvicendamenti, eccetera).
(ii) Riserva dei posti di amministratore di nomina pubblica nei consigli di amministrazione a persone di chiara fama professionale, non provenienti dalla politica, qualificabili come indipendenti.
(iii) Limitare le interferenze politiche nella gestione ad atti formali di indirizzo dell’esecutivo, riferiti all’esercizio dei poteri societari dell’azionista pubblico, con esclusione di ogni intervento diretto nella gestione aziendale.

(i) Scorporo dell’acquisto delle prestazioni sanitarie dalle amministrazioni regionali, e affidamento a fondi all’uopo istituiti di tipo mutualistico (non profit), o finanziario-assicurativo (for profit), che agiscano per conto dei cittadini-pazienti. Questi eserciterebbero il proprio potere di scelta aderendo a uno di tali fondi e apportando, con tale atto, il proprio contributo capitario corrisposto dallo Stato per la sanità.
(ii) Bonifica del sistema parassitario delle cliniche private e dei centri diagnostici cresciuti sotto l’ombrello del sistema pubblico, spesso di proprietà di uomini politici, amministratori e medici, rimettendo ordine nel sistema degli accreditamenti e investendo nel sistema pubblico: utilizzando a tal fine l’atto d’indirizzo previsto all’articolo 8-quater del decreto legislativo 502/1992 (modificato dal decreto legislativo 229/1999), mai emanato.

Adozione di una norma statale di inquadramento – ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione – che vincoli tutti gli interventi di regolazione a ogni livello di governo al rispetto di principi generali di libertà di iniziativa economica e imponga limiti di necessità e proporzionalità agli interventi restrittivi della concorrenza (restrizioni all’entrata, prezzi, orari, autorizzazioni, eccetera), secondo i principi già stabiliti della Corte europea di giustizia.

(i) Fissare, attraverso accordi negoziali, stabili obiettivi programmatici per l’indebitamento corrente e l’ammontare del debito totale degli enti di governo decentrati e di tutti gli enti pubblici, quali le università, che ricevono fondi statali o per i quali lo Stato è chiamato al ripiano dei disavanzi (patto di stabilità interno).
(ii) Regolare per legge le procedure di insolvenza di tali enti pubblici, sulla scorta di quanto già previsto per i comuni, escludendo il ripiano da parte dello Stato o qualunque altra forma di garanzia ‘statale sull’indebitamento.
(iii) Sanzionare gli amministratori insolventi con la decadenza immediata dalla carica e l’interdizioni da nuovi incarichi amministrativi per cinque anni.

Per tutte le amministrazioni e le gestioni di aziende pubbliche occorre istituire sistemi di trasparenza e pubblicità, basati sul confronto sistematico delle prestazioni di amministrazioni simili (benchmarking):
(i) della qualità dei servizi: puntualità, qualità, costi, grado di soddisfazione degli utenti.
(ii) della qualità delle gestioni: risultati di bilancio; fissazione degli obiettivi e verifica della realizzazione.

Il rispetto delle regole di cui sopra – in particolare quelle sul vincolo di bilancio degli enti pubblici e quelle di nomina e incompatibilità per i posti pubblici – e lo scrutinio della qualità della spesa e delle gestioni dovrebbero essere affidati a un’autorità indipendente di controllo dei conti pubblici, istituita presso il Parlamento, dotata anche di penetranti poteri ispettivi.

(i) Approvare una legge sul finanziamento dei partiti che riservi la parte maggioritaria dei rimborsi a chi abbia ottenuto a livello nazionale un consenso significativo (per esempio 4 per cento dei voti espressi).
(ii) Ampliare la possibilità di finanziamento privato dei partiti, nel rispetto di regole di piena pubblicità (senza soglie di esclusione dall’obbligo di pubblicità), con severe sanzioni per i casi di violazione.
(iii) Limitare il numero dei membri delle assemblee elettive e le loro retribuzioni; impedire, attraverso codici etici, procedure speciali di approvazione e meccanismi di pubblicità, la moltiplicazione dei “benefici” degli eletti degli enti di governo nazionali e decentrati (patto di stabilità interno).

(1) Servirà una norma transitoria per la conferma o rimozione dei nominati dell’ultimo giro e per la fissazione delle loro remunerazioni secondo i principi indicati al punto 2i.